Jurisprudentie
AA2698
Datum uitspraak1999-03-17
RechtsgebiedBelasting
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers33295
Statusgepubliceerd
RechtsgebiedBelasting
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers33295
Statusgepubliceerd
Conclusie anoniem
Nr. 33.295 Mr Moltmaker
Derde Kamer B Conclusie inzake:
Ingezetenenomslag 1995 X
tegen:
Parket, 29 juli 1998 HET ZUIVERINGSSCHAP VELUWE
Edelhoogachtbaar College,
1 Feiten en procesgang
1.1 Aan belanghebbende is door het Zuiveringsschap Veluwe (hierna:
het zuiveringschap<(1) Volgens het Nederlands Woordenboek van Van Dale moet
zuiveringschap met één s gespeld worden. Volgens de
Nederlandse woordenlijst bestaat ook de spelling
zuiveringsschap. Ik neem i.c. als afkorting de
gebruikelijke spelling met één s, ter aanduiding van de
eigennaam "zuiveringsschap Veluwe".
>) een aanslag ten bedrage van ƒ 42,-- opge
legd in de ingezetenenomslag 1995 van het Waterschap Noord-
Veluwe (hierna: het waterschap). Op de achterzijde van het
aanslagbiljet staat vermeld:
"De (gedeeltelijk) inliggende waterschappen hebben
voegdheid tot het heffen en invorderen van de ingezetenen
omslag overgedragen aan het zuiveringsschap Veluwe."
1.2 Belanghebbende heeft bij brief van 10 januari 1995 bezwaar
gemaakt tegen de aanslag, met als motivering:
"Deze aanslag is ten onrechte omdat ik geen enkel belang
heb bij de taken en verrichtingen van het Waterschap Noord-
Veluwe."
1.3 Bij uitspraak van 21 maart 1995 heeft het dagelijks bestuur van
het zuiveringschap het bezwaar van belanghebbende ongegrond ver-
klaard en de aanslag gehandhaafd.
1.4 Bij beroepschrift, gedagtekend 28 april 1995, bij het hof inge
komen op 1 mei 1995, heeft belanghebbende beroep ingesteld tegen
de uitspraak op het bezwaarschrift. In het beroepschrift ver
zoekt belanghebbende het hof haar toe te staan de gronden van
het beroep in een later stadium aan te vullen.
1.5 Bij brief van 1 mei 1995 heeft belanghebbende aan het hof
copieën gestuurd van de aanslag, het bezwaarschrift en de uitspraak
op het bezwaarschrift met de mededeling:
"Bijgaand doe ik u de bijlagen toekomen die behoren bij
mijn brief dd. 28 april jl. waarin ik bovengenoemd beroep
heb aangetekend.
In het vertrouwen u thans volledig te hebben voorzien van
alle stukken, verblijf ik, ...."
1.6 Nadat het dagelijks bestuur van het zuiveringschap een vertoog
schrift had ingediend, heeft de griffier van het hof bij brief
van 21 januari 1997 belanghebbende een oproep gezonden voor een
mondelinge behandeling op 14 februari 1997. Belanghebbende
reageerde daarop bij brief van 29 januari 1997 als volgt:
".....
In het beroepschrift heb ik destijds vermeld dat ik de
beroepsgronden nader zou aanvoeren. Ik ben hiertoe niet
uitgenodigd en heb het ook eigener beweging niet gedaan
omdat ik wilde afwachten de uitspraak van de Hoge Raad in
het door het waterschap ingestelde Cassatie Beroep inzake
de Heffing 1992 ....
Afgezien evenwel hiervan zou ik graag, ter voorbereiding
van deze zaak over de verder voor mij nieuwe en onbekende
"ingezetenen"heffing meer tijd hebben dan mij tot 14 febru
ari 1997 is gegund.
Ik verzoek U dan ook de mondelinge behandeling op deze
datum niet te doen doorgaan en voorts mij alsnog de gele
genheid te bieden de beroepsgronden aan te voeren, liefst
nadat de Hoge Raad genoemde uitspraak heeft gedaan."
1.7 Bij brief van 3 februari 1997 heeft de griffier belanghebbende
bericht, dat het hof in haar verzoek geen aanleiding heeft
gevonden de mondelinge behandeling uit te stellen, met als
toevoeging:
"U kunt bij de mondelinge behandeling uw beroep desgewenst
toelichten. Mocht u daarvoor een pleitnota willen bezigen,
dan verdient het aanbeveling, daarvan ruim vóór de behande
ling een afschrift aan de wederpartij (...) te zenden."
1.8 Uit de door het hof als in de uitspraak ingelast beschouwde
pleitnotitie van belanghebbende blijkt niet, dat belanghebbende
ter zitting nog op deze kwestie is teruggekomen.
1.9 Bij schriftelijke uitspraak van 27 maart 1997, nr. 95/0807,
heeft het hof het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard
als uitvloeisel van de door het hof onder 7 van de uitspraak
vermelde inhoudelijke overwegingen.
1.10 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in
cassatie ingesteld.
Zij voert in de eerste plaats aan, dat het hof ten onrechte
heeft nagelaten haar de gelegenheid te bieden de gronden van
haar beroep aan te voeren.
In de tweede plaats richt zij zich tegen de vorenbedoelde
overwegingen van het hof in het materiële geschil.
2 De bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het zuiveringschap
2.1 Evenals in de zaak nr. 32.788, waarin ik op 8 april 1998 conclu
deerde, acht ik het van belang om, alvorens in de gaan op het
cassatiemiddel van belanghebbende, ook in het onderhavige geval
te onderzoeken hoe het is gesteld met de bevoegdheid van het
dagelijks bestuur van het zuiveringschap. Een copie van de
daartoe strekkende beschouwingen in punt 2 van die conclusie
voeg ik als bijlage hierbij.
2.2 Het hof heeft overwogen:
"4.3. Blijkens bijlage e bij het vertoogschrift hebben het
waterschap, vertegenwoordigd door zijn voorzitter .... en
het ZV (= het zuiveringschap, M.), vertegenwoordigd door
zijn voorzitter ...., een ongedagtekende schriftelijke
overeenkomst gesloten tot overdracht van de volledige
uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de
heffing en invordering van de ingezetenenomslag aan het ZV
met ingang van 1 januari 1995. ......
5.3.2.2. Verwezen wordt naar de uitspraak die dit hof op 28
oktober 1996 onder nummer 950735 heeft gedaan op het beroep
van een ingezetene van het waterschap Oost-Veluwe betref
fende het onderhavige jaar. ......
6. Beoordeling vooreerst ambtshalve
6.1. In de onder 5.3.2.2 bedoelde beroepszaak is het vol
gende onderzocht en bevonden.
6.2. De dagelijkse besturen van de waterschappen Gelderse
Vallei & Eem, Noord-Veluwe en Oost-Veluwe en het DB (= dage
lijks bestuur van het zuiveringschap, M.) van het ZV hebben
besloten tot overdracht van heffingsbevoegdheid van de drie
eerstgenoemde besturen aan het DB op grond van art. 124,
lid 2, van de Waterschapswet.
6.3. Uit de voormelde besluiten van de betrokken dagelijkse
besturen, waarnaar tevens wordt verwezen in de considerans
van de onder 4.3. bedoelde overeenkomst, vloeit voort dat
de overdracht is beoogd van de heffings- en invorderingsbe
voegdheden van organen van het waterschap aan de overeenkom
stige organen van het ZV. Deze besluiten, in onderling
verband beschouwd, kunnen worden aangemerkt als een gemeen
schappelijk besluit in de zin van art. 124, lid 2, van de
Waterschapswet. Uit dien hoofde was het DB bevoegd de
aanslag vast te stellen."
De door het hof in overweging 5.3.2.2. aangehaalde (en door mij
bij het hof opgevraagde) uitspraak vermeldt:
"4.3. Blijkens de notulen van zijn op 17 augustus 1994
gehouden vergadering (...) heeft het dagelijks bestuur van
het waterschap [Oost-Veluwe] besloten tot overdracht van de
heffingsbevoegdheid ....
4.4. Blijkens de notulen van zijn op 10 augustus 1994
gehouden vergadering heeft het [dagelijks bestuur] (...)
besloten tot integrale heffing van en inning van de ingeze
tenenomslag van de waterschappen Gelderse Vallei & Eem,
Noord-Veluwe en Oost-Veluwe (...), zulks behoudens fiatte
ring van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen
van die schappen ..."
2.3 De door het hof in overweging 4.3 van zijn onderhavige uitspraak
bedoelde overeenkomst<(2) Bijlage e bij het vertoogschrift van het zuiveringschap.> is gesloten tussen het waterschap en het
zuiveringschap, beide vertegenwoordigd ex art. 95 Waterschapswet
(Wsw) door hun voorzitter. In de considerans van de overeenkomst
wordt onder meer het volgende gesteld:
"[Overwegende ...] dat het waterschap aan zijn Dagelijks
Bestuur heeft voorgesteld de gehele uitvoering van de
heffing en invordering van de ingezetenenomslag over te
dragen aan het zuiveringsschap;
dat het zuiveringsschap in zijn vergadering van het Dage
lijks Bestuur op 10 augustus 1994 hiermee al in principe
had ingestemd;
dat het waterschap in zijn vergadering van het gecombineerd
college van 15 december 1994 heeft bepaald dat voor de
uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de
heffing en invordering van de ingezetenenomslag het Dage
lijks Bestuur van het zuiveringsschap voor hem in de plaats
treedt;
dat ter uitvoering van deze besluiten de comparanten een
regeling moeten opstellen ten behoeve van deze indeplaats
treding, die is gebaseerd op art. 124 lid 2 van de Water
schapswet;"
2.4 Anders dan het hof in zijn onderhavige uitspraak heeft overwo
gen, wordt hier (derde overweging) niet verwezen naar een be
sluit van het dagelijks, maar van het algemeen bestuur (het
gecombineerd college) van het waterschap. Zulks is ook niet
verenigbaar met de voorafgaande overweging dat (onder anderen)
het dagelijks bestuur van het waterschap tot delegatie van zijn
heffingsbevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het zuivering
schap heeft besloten. De uitspraak van 28 oktober 1996, nummer
950735, biedt verder geen inzicht in de besluitvorming aan de
zijde van het waterschap, om de eenvoudige reden dat het daar
ging om een ander waterschap.
2.5 Deze motiveringsgebreken hebben mij genoopt tot nader onderzoek
naar de besluitvorming omtrent de delegatie van heffingsbevoegd
heden van het waterschap aan het zuiveringschap. Ik heb daartoe
de secretaris (hierna: de Secretaris) van het waterschap Veluwe,
zijnde per 1 januari 1997 de rechtsopvolger van zowel het water
schap als het zuiveringschap, in zijn wettelijke hoedanigheid
van hoofd van het betreffende administratieve apparaat verzocht
om nadere informatie.
3 De besluitvorming
3.1 Uit de door de Secretaris verstrekte gegevens blijkt onder meer
dat:
- het dagelijks bestuur van het zuiveringschap blijkens de
door zijn voorzitter en secretaris ondertekende notulen van zijn
vergadering van 10 augustus 1994 op het voorstel om
"[met ingang van 1995] de ingezetenenomslag (waterschaps
lasten) in het beheersgebied van het Zuiveringsschap Veluwe
integraal met de zuiveringslasten op te leggen en te innen
en de hiermee gemoeide extra kosten in rekening te brengen
bij de betreffende waterschappen, behoudens de fiattering
van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen van
die betreffende waterschappen",
conform heeft besloten;
- het dagelijks bestuur van het waterschap op 23 augustus
1994 op het voorstel om
"- voor de ingezetenenomslag mee te liften met het zuive
ringsschap Veluwe met overdracht van de heffingsbevoegdheid
voor een periode van drie jaar [ingaande 1995]"
conform heeft besloten, zulks blijkens de ondertekening door
zijn voorzitter en secretaris van het betreffende besluit.
3.2 Uit deze gang van zaken volgt dat de dagelijks besturen van het
waterschap en het zuiveringschap een gemeenschappelijk delega
tiebesluit in de zin van art. 124, lid 2, Waterschapswet (Wsw)
tot stand hebben gebracht.
4 De bekendmaking
4.1 Daarnaast is met het in de considerans van de overeenkomst
tussen het zuiveringschap en het waterschap genoemde besluit van
het gecombineerd college van het waterschap van 15 december 1994
(vermeld onder 2.3 hiervoor) kennelijk gedoeld op zijn besluit
tot vaststelling van een verordening op de waterschapsomslagen.
Het eerste lid van art. 26 ('Overdracht bevoegdheden heffing en
invordering') van die verordening luidt:
"De bevoegdheden inzake de heffing en invordering van
[ingezetenen-]omslag, is met inachtneming van het bepaalde
in artikel 124, tweede lid van de Waterschapswet, overge
dragen aan het Zuiveringsschap Veluwe te Apeldoorn."
4.2 Als 'besluit' van het gecombineerd college heeft deze bepaling
ten deze geen betekenis, doch zij kán gelezen worden als een
blote mededeling van het gemeenschappelijk delegatiebesluit.
Aangezien de verordening volgens de Secretaris bekend is gemaakt
op de wijze van art. 73 Wsw, zou daarmee tevens voldaan zijn aan
het vereiste dat dergelijke delegatiebesluiten - als algemeen
verbindende voorschriften - eveneens op die wijze worden bekend
gemaakt.
4.3 In ieder geval is het delegatiebesluit 'op een andere geschikte
wijze' in de zin van art. 3:42 Awb bekend gemaakt (aangenomen
dat indertijd daarmee volstaan kon worden), namelijk door middel
van vermelding op de achterzijde van het aanslagbiljet<(3) Zie het duplicaat-aanslagbiljet, nr. 1 van de gedingstuk
ken.> en in
een bijsluiter bij de aanslag<(4) Mij toegezonden door de Secretaris.>.
4.4 Een en ander betekent dat (het dagelijks bestuur van) het zuive
ringschap in deze zaak bevoegd is.
5 De eerste klacht
5.1 Volgens de eerste klacht van de belanghebbende heeft het hof ten
onrechte
"(...) nagelaten mij de gelegenheid te bieden de gronden
van mijn beroep aan te voeren (als in het pro-forma-beroep
schrift vermeld). Het hof heeft daarmee gehandeld in strijd
met art. 8, lid 2, van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken juncto artikel 6:6 van de Algemene wet
bestuursrecht. Hierdoor ben ik in mijn belang geschaad
doordat het vertoogschrift nu is uitgebracht terwijl de
gronden van mijn beroep niet bekend waren."
5.2 Volgens art. 6:6 Awb kan een beroep onder meer niet-ontvankelijk
worden verklaard indien niet is voldaan aan het vereiste dat het
beroepschrift 'de gronden van het beroep' bevat (art. 6:5, lid
1, onderdeel d, Awb), mits de indiener de gelegenheid heeft
gehad het verzuim te herstellen binnen een daartoe gestelde
termijn. Indien van deze gelegenheid geen gebruik is gemaakt,
draagt art. 8, lid 2, Wet administratieve rechtspraak belasting
zaken (WARB) de griffier van het gerechtshof op om daarvan
mededeling te doen bij de toezending van het afschrift van het
beroepschrift aan de ambtenaar, die de beroepen uitspraak heeft
gedaan.
5.3 Ik stel voorop dat het beroep niet niet-ontvankelijk is ver
klaard, terwijl evenmin een herstelgelegenheid is gegeven, zodat
de griffier ook geen melding kon doen van niet-gebruikmaking
daarvan. Strijd met art. 6:6 Awb of art. 8, lid 2, WARB kan uit
dien hoofde dan ook niet aan de orde komen.
5.4 Kennelijk echter wil de belanghebbende het hof in wezen verwij
ten dat het voorbij is gegaan aan haar verzoek in het (zgn. pro-
forma-)beroepschrift om de gronden van het beroep later te
geven, c.q. aan het (impliciete) standpunt van de belanghebbende
dat (in wettelijke termen) het beroepschrift nog verbetering
behoefde alvorens het beroep verder in behandeling kon worden
genomen.
5.5 Ook zo gelezen, kan de klacht niet slagen. De regeling voor
verzuimherstel moet alleen vooraf gaan aan een eventuele niet-
ontvankelijk-verklaring; het staat de hoven derhalve vrij om
gebrekkige beroepschriften ook aanstonds ontvankelijk te ach
ten.<(5) Vgl. R.T.G. Verstraaten, Het pro-forma beroepschrift in
belastingzaken, in: Leids fiscaal jaarboek 1984, blz.
154; P. Meyjes/J. van Soest/J.W. van den Berge/J.H. van
Gelderen, Fiscaal procesrecht, 1997 (Meyjes), blz. 67.> Bovendien kon het hof de brief van de belanghebbende van 1
mei 1995 opvatten als een (spontane) nadere motivering, met name
gelet op de laatste zin daarvan (zie 1.5).
5.6 Niet valt in te zien hoe de belanghebbende door het uitbrengen
daarna van het vertoogschrift op zichzelf geschaad kan zijn.
Daarentegen had de ontvangst van het afschrift daarvan (art. 8,
lid 4, WARB) haar moeten doen beseffen dat haar beroep in behan
deling was genomen. Zij had vervolgens de mogelijkheid om haar
beroep alsnog (nader) te motiveren door middel van een conclusie
van repliek,<(6) Vgl. Meyjes, blz. 171.> doch kennelijk heeft zij de daartoe benodigde
stappen nagelaten (zie art. 9, lid 1, WARB). Onder die omstan
digheden was het hof tevens vrij om de mondelinge behandeling
niet uit te stellen.<(7) Zie Meyjes, blz. 184.>
6 Het materiële geschil
Het materiële geschil betreft de vraag of de belanghebbende, in
haar hoedanigheid van ingezetene van het waterschapsgebied, be-
lang heeft bij de behartiging door het waterschap van zijn taken
en mitsdien aan de bekostiging daarvan dient bij te dragen.
7 Verband waterschapsgebied en waterschapstaak of -taken
7.1 Art. 1 Wsw luidt:
"1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de water
staatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel
hebben.
2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of
worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de water
huishouding hetzij de waterkering hetzij beide. Aan water
schappen, die met tenminste een van zulke taken zijn be last, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere water
staatsaangelegenheden worden opgedragen."
7.2 Het eerste lid drukt het beperkte, functionele verband uit dat
de waterschappen met hun gebieden hebben. De provinciale en ge
meentelijke gebieden hebben voornamelijk betekenis als terri
toria, waarin een overigens onbeperkt aantal algemeen-bestuur
lijke functies kunnen worden uitgeoefend die op zichzelf geen
verband behoeven te houden met die gebieden in fysieke zin.
Daarentegen zijn de waterschapsgebieden als zodanig uitsluitend
voorwerp in feitelijk opzicht van een bepaalde activiteit, 'de
waterstaatkundige verzorging'<(8) Memorie van toelichting inzake de Wsw (MvT Wsw), Tweede
Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 19-20;
vgl. J.J.I. Verburg (red.), de Waterschapswet - een
artikelsgewijs commentaar, 1995 (hierna: Commentaar),
blz. 20.>.
7.3 De beperking van het waterschapsdoel tot die verzorging brengt
mee dat een waterschap
".... taken in zijn portefeuille moet hebben die een gebied
niet enkel bestrijken maar ook onmisbaar zijn voor de
instandhouding daarvan in waterstaatkundig opzicht. Dit
laatste is bij uitstek het geval bij de zorg voor de water
huishouding en bij die voor de waterkering. Vandaar dan ook
dat bij de beoogde wettelijke karakterisering past dat de
taakopdracht tenminste een van die beide zorggebieden<(9) M.: Het woord gebied heeft hier uiteraard een andere
betekenis dan "waterschapsgebied".> moet betreffen. Daarmee is de mogelijkheid dat een water
schap los staat van zorg voor waterhuishouding of
waterkering uitgesloten."<(10) Memorie van antwoord inzake de Wsw (MvA Wsw), Tweede
Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 15.>
7.4 Als uitvloeisel van het functioneel karakter van het waterschap
dient zijn gebied een 'waterstaatkundige begrenzing' te heb
ben<(11) MvA Wsw, blz. 16.>, die primair wordt bepaald 'door waterstaatkundige facto ren en
in verband daarmee door overwegingen van doelmatig beheer'<(12) MvT Wsw, blz. 20.>.
Zulks levert zoveel mogelijk 'een als waterstaatkundige eenheid
aan te merken gebied'<(13) Nota naar aanleiding van het eindverslag inzake de Wsw
(Nota eindverslag Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-
1990,
19 995, nr. 13, blz. 15.> op als voorwerp van waterschapszorg, met
dien verstande dat afzonderlijke taken daarbij tot andere uitkom
sten, c.q. tot evenzoveel verschillende waterschapsgebieden
kunnen leiden<(14) MvA Wsw, blz. 16. Vgl. punt 7.3.2. van mijn conclusie
voor HR 11 juli 1984, BNB 1984/259*, m.nt. H.J. Hofstra.>.
7.5 Andere dan waterstaatkundige factoren vervullen geen zelfstandi
ge rol voor de gebiedsomschrijving:
"Naar aanleiding van de omschrijving van het begrip water
staatkundige eenheid merkten [enkele] leden op dat het
waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft
doorgemaakt waarin vele aspecten worden onderkend. Zij
vroegen in dit verband of niet juist de mate waarin van die
aspecten en van een samenhang, zowel intern als extern,
sprake is de keuze van het waterschapsgebied dient te
bepalen.
Ik ben die mening niet toegedaan. Tot de bestuurlijk-
organisatorische uitgangspunten van de waterstaatszorg
behoort dat deze is gebonden aan fysieke objecten, d.w.z.
stelsels van aaneensluitende waterkeringen respectievelijk
van op elkaar aansluitende oppervlaktewateren; voorts dat
men bij die zorg te maken heeft met bepaalde gebieden. Dit
kunnen zowel gebieden zijn die door een stelsel van water
keringen worden beschermd als gebieden waarin het water in
uiteindelijk dezelfde bedding tot uitstroming komt
(stroomgebieden), alsook gebieden waarin men uit een oog
punt van waterbeheersing op een samenhangend stelsel van
wateren is aangewezen (boezem- of poldergebieden). (...) De
omstandigheid dat het waterbeheer de laatste jaren een
sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin de noodzaak
van een samenhangende benadering (zowel intern als extern)
wordt onderkend, doet geen afbreuk aan genoemde uitgangs
punten ...."<(15) Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20,
blz. 6-7.>
7.6 Met betrekking tot de betekenis van de gebiedsomschrijving in
verband met de ingezetenenomslag verwijs ik naar punt 10.3
hierna.
8 Objecten en wijzen van taakuitoefening
8.1 Zowel de waterkerings- als de waterhuishoudingstaak hebben in de
eerste plaats betrekking op het oppervlaktewater<(16) MvT Wsw, blz. 20.>; laatstbe
doelde taak betreft voorts het grondwater voor zover dat door
het oppervlaktewater wordt be5invloed<(17) MvA Wsw, blz. 17.>. (Ook) voor deze vormen
van waterbeheer gaat de wetgever uit van de zgn. watersysteembe
nadering:
"Voorwerp van studie volgens die methode is de mogelijkheid
om de verschillende beheersaspecten van het water (waaron
der naast de zuiver waterstaatkundige ook andere - zoals de
meer ecologisch gerichte - behoren) als één geheel te
beschouwen teneinde daarmee ook voor het specifiek door
waterschappen te voeren beheer te komen tot een systematiek
voor bestuurlijk samenwerken en voor combineren en afwegen
van belangen.
Het betekent voor de waterschappen primair de brede kijk
bij de behartiging van de taak als waterbeheerder, zonder
dat dit als zodanig behoeft te leiden tot de toedeling van
meer aan de waterstaatkundige verzorging grenzende (maar
niet daartoe behorende) taken of het zoeken van een daarop
beter toegesneden bestuursvorm. Wel zal die brede kijk niet
zonder gevolg kunnen blijven voor de opvatting over hetgeen
het beheersobject eigenlijk omvat, in dier voege dat er
enige ontwikkeling plaats vindt van zuiver waterstaatkundig
beheer naar het omgaan met water binnen het watersysteem
waartoe het oppervlaktewater met bodem en oevers behoort.
Een bredere opvatting over de in het waterbeheer besloten
opdracht tot behartiging van belangen, nl. ook die welke
niet enkel of in hoofdzaak het genot en het gebruik van
onroerend goed maar tevens het watersysteem als zodanig
betreffen, sluit aan op de gedachten over verbreding van
bestuurssamenstelling zoals die vorm hebben gekregen in dit
wetsontwerp."<(18) MvA Wsw, blz. 3.>
8.2 In antwoord op vragen dienaangaande uit de Tweede Kamer, werd de
begrenzing van de 'brede kijk' bij de taakuitoefening als volgt
toegelicht:
".... kenmerkend voor de watersysteembenadering is dat het
waterbeheer door het waterschap - dat betrekking heeft op
het oppervlaktewater - zich afspeelt binnen de context van
het watersysteem in al zijn onderdelen, te weten: grondwa
ter en oppervlaktewater, inclusief waterbodem, oevers,
infrastructuur en biologische component.
Een en ander betekent dat het watersysteem niet enkel wordt
bezien binnen het kader van de (waterhuishoudkundige)
verzorging van een bepaald gebied ten dienste van de mense
lijke gebruiksfuncties van dat gebied, maar in ruimer ver
band, namelijk de conditionering van dat gebied uit ecolo
gisch oogpunt. In zoverre bepaalt het watersysteem mede de
wijze waarop het waterschap de publieke taak voor zijn
beheersgebied heeft op te vatten.
Daarmee is .... niet gezegd dat het waterbeheer ten aanzien
van oppervlaktewateren als waterschapstaak de zorg in zijn
totaliteit van het watersysteem omvat.
Ook zijn voor het goede functioneren van het watersysteem
.... maatregelen en voorzieningen nodig die zijn gele-gen
op het vlak van milieubeheer, landinrichting, natuur- en
landschapsbeheer en ook dat van de ruimtelijke ordening.
Taakgebieden derhalve die naar hun aard niet waterstaatkun
dig van aard zijn en die dus per definitie niet kunnen
worden geacht in de opdracht van het waterbeheer te zijn
begrepen.
Zoals deze leden terecht opmerkten, gaat de gewenste brede
kijk niet zover dat het waterschap bestuurlijk ver
antwoordelijk is voor de actieve behartiging van alle belan
gen die bij het watersysteem zijn betrokken. Het beschermen
en ontwikkelen van gezonde watersystemen gaat meestal
meerdere overheden aan, elk vanuit eigen taken (invalshoek)
en ten laste van eigen financiële middelen."<(19) Nota eindverslag Wsw, blz. 8-9. Vgl. A. van Hall, Over
de brede kijk van de waterschappen, Milieu en Recht 1991,
blz. 329 e.v.; Commentaar, blz. 30-32; J.T. van den
Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997,
blz. 70-72.>
9 Belang en belanghebbenden
9.1 De potentiële belanghebbenden bij de taakuitoefening.
9.1.1 In het kader van de trits belang-betaling-zeggenschap maakt de
wetgever onderscheid tussen belangen die enkel of in hoofdzaak
het genot en het gebruik van onroerend goed betreffen enerzijds,
en belangen die - als uitvloeisel van de 'brede kijk' bij de
taakuitoefening - tevens het watersysteem als zodanig betreffen
anderzijds. In verband met laatstbedoelde belangen is een ver
breding van bestuurssamenstelling tot stand gebracht (zie in het
bijzonder het laatste gedeelte van het citaat in punt 8.1).
9.1.2 Genoemde verbreding betreft de categorie van de ingezetenen<(20) Zie nader punt 5 van de conclusie van A-G Loeb in BNB
1996/288c*.>.
Dit is in de eerste plaats vastgelegd in art. 11 Wsw, dat 'als
categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken
van het waterschap' die voor vertegenwoordiging in het water
schapsbestuur in aanmerking komen (eerste lid), enerzijds noemt:
- de zakelijk gerechtigden tot en bepaalde (bedrijfsmatige)
gebruikers van ongebouwde of gebouwde onroerende zaken (zie
het tweede lid, onderdelen a, b, c, en e, Wsw),
en anderzijds:
- de ingezetenen (tweede lid, onderdeel d).
9.1.3 In de tweede plaats wijst art. 116 Wsw min of meer overeenkom
stige<(21) De discrepanties zijn i.c. niet belang. Vgl. t.a.v. de
ingezetenen punt 9 van de conclusie van A-G Loeb in BNB
1996/
288c*.> categorieën aan van mogelijke omslagplichtigen 'ter be
strijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van
taken die het waterschap zijn opgedragen'. Ingezetenen zijn
degenen die woonplaats en het gebruik van woonruimte hebben 'in
het gebied van het waterschap' (art. 118, lid 3, Wsw). Hoewel de
wettekst dat voor de andere categorieën niet in alle gevallen
met zoveel woorden zegt, geldt voor hen evenzeer dat de betref
fende onroerende zaken in het waterschapsgebied moeten zijn gele
gen<(22) Vgl. punt 5.2. van mijn conclusie voor BNB 1984/259*;
Commentaar, blz. 20.>.
9.1.4 Het belang van de gerechtigden tot en de gebruikers van onroe
rende zaken is als volgt omschreven:
"Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebon
denheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen,
gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging
de waterschapstaak per definitie is gericht, kan worden
onderscheiden tussen tweeërlei soorten belang: t.w. ener
zijds het belang bij de instandhouding van het onroerend
goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de
mogelijkheid tot feitelijke aanwending overeenkomstig het
gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig
mogelijke omstandigheden voor zover die laatste afhankelijk
zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agra
risch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van
de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goede
ren is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van
stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te
voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij de zorg
voor de waterbeheersing."<(23) MvT Wsw, blz. 22-23.>
9.1.5 Dat ook ingezetenen bij de verrichtingen van het waterschap
zijn betrokken, berust op de volgende overwegingen:
"Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van
het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim
genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapstaak binnen
de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden
genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn be
stuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzor
ging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis
heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming
en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop
iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg
zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vgl. hiermee
de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in
artikel 21 van de Grondwet). Behalve aan de bescherming
tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of van aantas
ting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het
feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het
zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recre
atie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder
als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat
bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast
het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker
van woonruimten .... ook een daarvan te onderscheiden
rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat
niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het water
schapsgebied als geheel."<(24) MvT Wsw, blz. 24.>
9.2 Rechtstreeks en voortdurend belang
9.2.1 In punt 7 mijn conclusie voor BNB 1984/259*, merkte ik reeds op
dat het belang als grondslag voor de omslagheffing een veel
beperktere betekenis heeft dan het belang, dat alle inwoners van
Nederland hebben bij een goed functionerend waterschapsbestel
als zodanig. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wsw is dat
bestel nog steeds gebaseerd op 'de trits belang-betaling-zeggen
schap'. Deze dient om
".... het typisch functionele karakter van deze bestuurs
vorm - op het terrein van de waterstaatszorg - te veranke
ren."<(25) Nota eindverslag Wsw, blz. 17. Vgl. par. 4 van de conclu
sie van A-G Loeb voor HR 26 juni 1996, BNB 1996/288c*,
m.nt. G.J. van Leijenhorst.>
Op grond van het functionele karakter van het waterschap zijn
zowel de zeggenschap over, als de betalingsplicht voor de taak
uitoefening afhankelijk van de aanwezigheid van een 'recht
streeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit'.
9.2.2 Alvorens deze eis nader te kunnen duiden, zal over het begrip
belang zelf meer duidelijkheid moeten bestaan. Ik stel voorop
dat - althans in dit verband - ieder belang uit de aard der zaak
steeds met aanwijsbare 'belanghebbenden' zal moeten samenhangen.
Zulks blijkt bij voorbeeld met zoveel woorden uit de tekst van
art. 11, lid 1, Wsw en volgt overigens ook uit het fundamentele
gegeven dat zeggenschap en omslagplicht uiteindelijk altijd bij
bepaalde personen zullen moeten berusten (rechtspersonen niet -
op voorhand - uitgesloten). Derhalve kan de betekenis van het
begrip belang in verband met onroerende zaken, zoals bedoeld in
punt 9.1.4, nader omschreven worden als:
"het voordelig effect van de waterschapsverrichtingen (t.w.
instandhouding van [de gebruiksmogelijkheid van] onroerende
zaken) voor diegenen, die qualitate qua (rechtens, resp.
feitelijk) over dat effect kunnen beschikken"<(26) Vgl. A. van Gijn, De algemeene beginselen voor
heffing van belastingen, Geschriften van de Vereeniging
voor Belastingwetenschap, nr. 8, 1929, blz. 55-56.>.
9.2.3 Deze omschrijving brengt tot uitdrukking dat belang in wezen be
staat uit een relatie, i.c. tussen enerzijds een bepaalde over
heidsprestatie en anderzijds juist díe personen, voor wie die
prestatie enigerlei verschil uitmaakt. Dit verschil heeft een
'potentieel' karakter: het moet kunnen intreden, doch behoeft
dat niet in werkelijkheid te doen<(27) Vgl. P.C.E. van Wijmen, Recht, belang en rechtsbescher
ming, 1981, blz. 122, alsmede de punten 2.2.1. en 2.2.3.
van mijn conclusie voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328c*,
m.nt. Van Leijenhorst.>. Voldoende verschil is
bijvoorbeeld reeds de voorstelling wat de gevolgen zijn als
dijken door onvoldoende onderhoud doorbreken; praktische onder
vinding zal daar zelden voor nodig zijn.
9.2.4 Dit voorbeeld illustreert tevens nader de functie van de sub
ject-object relatie, die het begrip belang in essentie kenmerkt.
Voor degenen die met het betrokken gebied geen fysieke binding
hebben, bijvoorbeeld omdat zij elders wonen en er ook overigens
zelf niets te zoeken hebben, is het belang bij (het onderhoud
van) de waterkeringen, zo niet geheel afwezig, dan toch van
geheel andere aard dan het belang van degenen die wel fysiek aan
het gebied zijn gebonden.
9.2.5 In dit licht gezien kan worden gesteld, dat met 'rechtstreeks',
of ook wel 'direct'<(28) MvA Wsw, blz. 25.> belang een feitelijke en persoonlijke
betrokkenheid van de 'belanghebbende' wordt bedoeld (en niet een
indirecte betrokkenheid, bijvoorbeeld als familielid, of als lid
van een natuurbeschermingsorganisatie, die gronden in het water
schapsgebied bezit)<(29) Vgl. Nota eindverslag Wsw, blz. 22-23; Van Wijmen, a.w.
blz. 201.>. Deze eis geeft dus een nadere invulling
aan het subjectieve element van de belang-relatie. In feite is
hij reeds verwoord in de opsommingen van categorieën van exclu
sief belanghebbenden. Daarmee zijn anderen dan degenen die
individueel tot die categorieën behoren, ook al kunnen die een
zeker belang hebben, nochtans van zeggenschap en betaling uitge
sloten<(30) Zie Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20,
blz. 10.>.
9.2.6 Continu (of duurzaam<(31) Zie MvT Wsw, blz. 23.>) belang betekent, dat het bestaan van
het belang bij voortduring afhankelijk is van de betreffende
waterschapstaak. Niet voldoende zijn dus incidentele of toeval
lige factoren, zoals een tijdelijke aanwezigheid in het water
schapsgebied, of waterstaatswerken ter plaatse of elders die de
waterstaatkundige toestand onvoldoende be5invloeden om een wezen
lijk verschil voor het betreffende belang te kunnen uitmaken.
Deze eis betreft mitsdien het objectieve element van de belang-
relatie. De vraag of hij vervuld is, hangt uit de aard der zaak
af van de concrete waterschapstaak(-vervulling) in samenhang met
de omstandigheden ter plaatse.
9.2.7 Gegeven een zekere kring van als zodanig potentieel
rechtstreeks belanghebbenden, is derhalve uiteindelijk de conti
nu-eis (de voortdurende betrokkenheid bij de verrichtingen van
het waterschap) beslissend voor de vraag wie van hen een belang
hebben van zodanig gewicht, dat daar (zeggenschapsrechten en)
betalingsverplichtingen aan verbonden kunnen worden.
10 Het ingezetenenbelang
10.1 De benadering van de Wsw
10.1.1 Blijkens art. 13, eerste lid, en art. 119, zesde lid, Wsw wordt
door de wet het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre
een bepaalde categorie in concreto in aanmerking komt voor zeg
genschap en omslagplicht, afhankelijk gesteld van de aard en de
omvang van het belang en de belangen die de betreffende catego
rie heeft bij de behartiging van de taken van het waterschap.
Dit criterium geldt zowel voor de zeteltoekenning en -verdeling
als voor de taaksgewijze toedeling van de waterschapskosten, de
zgn. kostentoedeling.
10.1.2 Het ingezetenenbelang mag niet vereenzelvigd worden met het
belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig:
"[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van
dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat
valt toe te delen aan het algemeen belang van «wonen-wer
ken-leven» in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden
van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het
gebruik van het onroerend goed. .... Daarmee wordt niet
miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu
belang hebben bij het gebruik van «woongebouwd», doch dat
belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te
maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het
a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke
toedeling van kosten aan de gebruikers woongebouwd als
zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag."<(32) MvA Wsw, blz. 57-58.>
10.1.3 Voorts staat het ingezetenenbelang in geen geval voor niet-
waterstaatkundige of zgn. bovenwaterschappelijke belangen<(33) Zie Nota eindverslag Wsw, blz. 9, 12.>.
Voor zover de taakbehartiging redelijkerwijs moet worden geacht
het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op
grond dat deze tevens in belangrijke mate de behartiging is van
een nationaal of provinciaal belang, komen de kosten ten laste
van het Rijk, onderscheidenlijk de daarbij betrokken provincie
of provincies (art. 98, tweede volzin, Wsw).
10.1.4 De wetgever heeft het ingezetenenbelang kennelijk willen verbin
den aan de gevolgen van de watersysteembenadering, voor zover
toegepast door de waterschappen:
".... ook al wordt het waterbeheer uitgeoefend binnen
context van het begrip watersysteem, kan dit toch niet
verder reiken dan het geven van een bepaalde inhoud aan het
de waterstaatkundige verzorging van het waterschapsgebied.
Daarmee blijft het waterbeheer als taak voor het waterschap
zijn functionele karakter behouden. Tegelijkertijd
onderstreept de als wenselijke geoordeelde taakopvat ting
dat het bij het waterbeheer - evenals bij de water
staatkundige verzorging in zijn totaliteit genomen - om
meer gaat dan de specifiek aan instandhouding en gebruik
van onroerend goed verbonden belangen. Juist het onder
kennen van de invloed van dat beheer op de conditionering
van het beheersgebied als geheel is het motief om de inwo
ners als zodanig, en wel als zelfstandige categorie belang
hebbenden, een plaats te geven in het stelsel van de wet.
Dat stelsel biedt nl. ruimte voor invoering van een ....
inwonersomslag op basis van een kostentoedeling.
Voor wat betreft de vraag .... naar de consequenties van de
watersysteembenadering voor het omslagstelsel komt het er
dus op neer dat dit stelsel daarmee rekening houdt doordat
het ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag.
Naarmate die consequenties door de concrete behartiging van
het algemene taakbelang ook in financieel opzicht
duidelijker zijn aan te wijzen, ligt gebruik van die ruimte
- door het waterschap dat de kostentoedeling heeft vast te
stellen - ook meer voor de hand. ...."
10.2 Rapportages en literatuur, algemeen
10.2.1 In het rapport 'Het bestuur van het waterschap' van de Commis
sie Waterschapsbestuur van de Unie van Waterschappen (hierna:
UvW) van 1979 (Commissie Merkx) werd reeds binnen de zgn. taakbe
langen (d.w.z. de belangen die direct afhankelijk zijn van de
aan het waterschap opgedragen taak in het vlak van de water
staatszorg) het volgende onderscheid gemaakt<(34) Rapport blz. 13-14.>:
"Enerzijds vormt de bodem [inclusief oppervlaktewateren]
ruimte die, en het milieu dat, voor diverse doeleinden van
algemeen en bijzonder belang, mede door de waterstaatszorg
ingericht en beheerd moet worden. Anderzijds is de bodem,
in de meer beperkte betekenis van onroerend goed, een
specifiek belangenobject in relatie tot de waterstaatszorg.
Daarbij valt te constateren dat, voor zover het gaat om de
bodem in de meer ruime betekenis van ruimte en leefmilieu,
de taakuitoefening door het waterschap gericht is op de
verzorging van de belangen van een ieder die in het gebied
van het waterschap woonachtig is of verblijft. Deze belan
gen kunnen als algemene taakbelangen worden aangeduid.
Daarnaast valt te onderkennen dat bepaalde groepen van
personen een specifiek belang hebben bij de waterstaatkun
dige verzorging van de bodem in de meer beperkte betekenis
van onroerend goed. De commissie heeft hierbij het oog op
de personen die als eigenaar [waaronder mede te verstaan de
anderszins zakelijke gerechtigden] of gebruiker [de eige
naar-gebruiker, de pachter en de huurder] een bijzondere relatie tot die bodem hebben en uit dien hoofde, anders dan
een ieder, een direct en onlosmakelijk taakbelang hebben
bij de waterstaatkundige verzorging van die bodem. Welke
groepen van personen in concreto een specifiek taakbelang
hebben, hangt af van de aard van de betreffende water
schapstaak en de wijze waarop zij daarbij betrokken zijn."
10.2.2 Voortbouwend op dit onderscheid tussen algemeen en specifiek
taakbelang werd in het rapport 'De financiën van het waterschap'
(1983) van de Werkgroep waterschapsfinanciën van het Interpro
vinciaal overleg en de UvW (Werkgroep Elfferich) de mogelijkheid
geopperd van een algemene inwonersomslag<(35) Zie hierover punt 3.5. van de conclusie van A-G Loeb
voor BNB 1996/288*.>. Deze omslag moest
samenhangen met een algemeen taakbelang, door de Werkgroep als
volgt omschreven<(36) Rapport blz. 23.>:
"Het algemene taakbelang omvat het belang van het kunnen
wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmi
lieu, die worden geschapen en instandgehouden door de
waterstaatkundige conditionering van de bodem."
10.2.3 J. T. van der Wal, Financiering van de waterschapszorg, in:
Waterstaatswetgeving - verleden, heden, toekomst, 1992, blz.
270, concludeert,
".... dat invoering van de ingezetenenomslag geen invloed
heeft op de omvang van de taak van het waterschap, namelijk
daardoor geen algemene belangen als recreatie, landschaps
behoud enz. gaat omvatten. Voorts dat de invoering van de
ingezetenenomslag geen verband houdt met de verdergaande
eisen, die nu en in de toekomst aan de waterschappen worden
gesteld bij het waterbeheer en ten aanzien van het in acht
nemen van verdergaande belangen. Deze omslag beoogt niet de
daaruit voortvloeiende kosten te dekken. Deze kosten zul
len, als onderdeel van de totale onderhouds- en beheerskos
ten over alle betrokken categorieën van de belanghebbenden
bij de taakuitoefening door het waterschap moeten worden
omgeslagen."
10.2.4 Onder verwijzing naar de hiervóór onder 10.1.3 bedoelde passage
in de Nota eindverslag Wsw, waarin wordt gezegd, dat het ingeze
tenenbelang in geen geval staat voor niet-waterstaatkundige of
zgn. bovenwaterschappelijke belangen, wordt in het Rapport
Financieringsstructuur integraal waterbeheer van 1992 opge
merkt<(37) Rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel
Waterbeheer (Commissie Zevenbergen), ingesteld door de
Minister van Verkeer en Waterstaat, blz. 52-53.>:
"De invoering van een ingezetenenomslag leidt op zich ook
niet tot verruiming van de financiële middelen van het
waterschap, maar slechts tot een verschuiving in de verde
ling van de kosten. Meer categorieën betalen immers voor
uitvoering van dezelfde taken.
.......
Ook vanuit dit oogpunt bezien, kan worden geconcludeerd dat
een brede kijk niet afhankelijk is (en ook niet moet zijn)
van een eventuele invoering van de ingezetenenomslag. Een
dergelijke opstelling doet geen recht aan de mogelijke
gevolgen van de invoering van een ingezetenenomslag en een
ingezetenenvertegenwoordiging in de praktijk. De invoering
van een ingezetenenvertegenwoordiging in het waterschapsbe
stuur zal er namelijk toe kunnen leiden dat de samenstel
ling van de besturen evenwichtiger wordt. Met name in
waterschapsbesturen waar de agrarische belanghebbenden
sterk zijn vertegenwoordigd, kan de introductie van een
ingezetenenvertegenwoordiging in het bestuur wellicht van
belang zijn om ervoor te zorgen dat de gewenste brede kijk
eerder wordt opgepakt."
10.2.5 Volgens de Toelichting op de model-omslagverordening Water-
schapswet van de UvW (1993)<(38) Toelichting, Algemeen deel, blz. 2.> heeft
".... de ingezetene als persoon een rechtstreeks belang
.... bij de uitoefening van een of meer waterschapstaken.
Het belang waar het bij de ingezetenen om gaat, is een
algemeen taakbelang, dat wordt gekenmerkt doordat het
subject- of persoonsgericht is. Dit belang bestaat hierin
dat een ingezetene ongestoord kan wonen, werken en recre
ëren, dus ook zich vrijelijk kan verplaatsen in het gebied van
het waterschap. Aangezien het in casu om een immaterieel
belang gaat kan dan ook niet worden gesteld dat de ene
ingezetene een groter belang heeft dan de andere.
Daarentegen is het belang dat ten grondslag ligt aan de
omslagheffingen ongebouwd en gebouwd, een specifiek taakbe
lang dat daardoor uit zijn aard object- of zaakgericht is.
Dit houdt in dat het belang van de ongebouwde en gebouwde
objecten bij de uitoefening van een of meer waterschapsta ken op de voorgrond staat. De instandhouding en het opti
maal functioneren van die objecten zijn afhankelijk van
goede waterschapsvoorzieningen. Gelet op het verschil in
oppervlakten van de ongebouwde objecten en het verschil in
waarden in het economisch verkeer van de gebouwde objecten,
behoeft het geen betoog dat het belang van het ene object
groter kan zijn dan dat van het andere bij de behartiging
van een of meer waterschapstaken. ...."
10.2.6 In verband met art. 15 van de model-verordening (omslagplicht
ingezetenen) wordt in de voormelde Toelichting<(39) Blz. 29.> gezegd:
"De rechtsgrond voor de omslagheffing ingezetenen
omstandigheid dat dezen binnen het beheersgebied van het
waterschap ongestoord kunnen wonen, werken en recreëren,
zodat zij zich daarin vrijelijk kunnen verplaatsen, een en
ander voorzover de behartiging van de waterschapstaak of -
taken hen daartoe in staat stelt. Daarmee is tevens het
ingezetenenbelang aangegeven. Aangezien de behartiging van
de waterschapstaak of -taken ten aanzien van de ingezetenen
immateriële waarden dient, moet het ingezetenenbelang
worden gezien als een immaterieel belang. Doordat het
ingezetenenbelang het waterschappelijk welzijn van natuur
lijke personen tot oogmerk heeft, is dit belang naar zijn
aard subject- of persoonsgericht."
10.2.7 In min of meer gelijke zin luiden in het onderhavige geval de
toelichting op de omslagverordening van het waterschap, blz. 2
(bijlage d bij het vertoogschrift van het zuiveringschap) en de
stellingname van het zuiveringschap voor het hof (zie het ver
toogschrift, punten 5.5. e.v.).
10.2.8 J. J. I. Verburg (red.) De Waterschapswet - een artikelsgewijs
commentaar, 1995, blz. 70, stelt:
"Het algemene taakbelang, waarvan de ingezetenen
'dragers' zijn, is immers subject-gericht. Dat wil zeggen
dat het belang, anders dan bij een specifiek taakbelang,
niet aan een bepaald object (een onroerende zaak) is gebon
den maar aan de persoon van de ingezetene zelf. Dit sub
ject-gerichte karakter van het ingezetenenbelang blijkt ook
uit de wetsgeschiedenis. In de memorie van toelichting
wordt immers gesteld dat het ingezetenenbelang niet gebon
den is aan de woonruimte maar aan het waterschapsgebied als
geheel (MvT, p. 24)."
Met betrekking tot het onderscheid tussen het belang van het
woongebouwd en het ingezetenenbelang wordt nog gezegd (a.w. blz.
251):
"Met andere woorden: het algemeen taakbelang is subjectge
richt en heeft een 'mobiel' karakter."
10.2.9 Van den Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997,
blz. l93, beschouwen op soortgelijke gronden de ingezetenen
omslag als een subjectieve of persoonlijke belasting.
10.2.10 Voor diverse beschouwingen over de "brede kijk" verwijs ik voorts
de bundel "Brede kijk, smalle marges" (red. J. J. de Graeff en
J. C. de Looff, 1998). Uit de bijdrage "IJsvogels boven
Dinkel?" van Th. G. Drupsteen citeer ik<(40) T.a.p. blz. 22/23.>:
"Primair moet voor de waterschappen blijven staan de behar
tiging van waterstaatkundige belangen in de zin van de zorg
voor de waterkering en de waterhuishouding. Die zorg moet
op een moderne, eigentijdse wijze worden uitgeoefend. Dit
betekent dat dijken en kades op een andere wijze worden
aangelegd en versterkt dan vroeger en dat bij de waterhuis
houding met meer belangen rekening wordt gehouden dan
vroeger. Maar het blijft naar mijn mening een kwestie van
meenemen. Het waterschap heeft niet tot taak om los van
waterstaatkundige belangen aan natuurbouw of natuurontwik
keling te gaan doen. In het kader van dit meenemen zullen
de extra kosten ook moeten worden bekeken. Zij zullen in
een redelijke verhouding moeten staan tot de - wat ik nu
maar even noem - primaire uit waterstaatkundig oogpunt te
maken kosten. Overigens zal het lang niet altijd mogelijk
zijn deze kosten zo uit te splitsen ...."
10.3 Ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving
10.3.1 Bij de Rondzendbrief van 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK,
Belastingblad 1993, blz. 690 e.v., heeft de UvW de waterschappen
over dit onderwerp geïnformeerd. Ik ontleen aan deze rondzend
brief een aantal passages.
10.3.2 "Betekenis reglementaire begrenzing
.......
Indien geconstateerd werd dat er onroerende zaken binnen het
waterschapsgebied zijn, die geen belang hebben bij de taakuitoe
fening, konden deze onroerende zaken eenvoudig buiten de omslag
worden gehouden door het vaststellen van een omslagplichtig
gebied waar deze onroerende zaken buiten vallen of door onroeren
de zaken bij classificatie in te delen in een nul-klasse.
Bij de ingezetenenomslag hebben de reglementaire waterschaps
grenzen echter een veel "hardere" betekenis. Op grond van de
Waterschapswet is iedereen die binnen die grenzen woont ingeze
tene en wordt geacht als zodanig een belang bij de taakuitoe
fening te hebben. Als het reglementaire waterschapsgebied echter
niet aansluit bij het gebied dat daadwerkelijk belang heeft bij
de taakuitoefening, kan deze benadering ertoe leiden dat ingeze
tenen in de omslag worden betrokken waarbij niet of nauwelijks
valt aan te geven wat hun belang is bij de taakuitoefening van
het waterschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat het waterschap
het belang van belastingplichtigen desgevraagd aan moet tonen.
Indien bepalingen in reglementen en verordeningen er toe leiden
dat niet-belanghebbenden in de omslag worden betrokken, zal de
belastingrechter dergelijke bepalingen onverbindend kunnen ver
klaren. Een te ruime gebiedsomschrijving in het reglement kan er
dan ook toe leiden dat de belastingrechter aanslagen in de
waterschapsomslag vernietigt.
......
Het is echter ook de primaire verantwoordelijkheid van de pro
vincie en niet van het waterschap de grenzen vast te leggen en
in die zin lijkt een aanvullende regelgeving door het waterschap
op dit punt twijfelachtig. Classificatie is ingevolge artikel
120 uitsluitend mogelijk voor de specifieke taakbelangen en niet
voor de algemene taakbelangen, waarvan de ingezetenen de dragers
zijn.
Om problemen te voorkomen is het derhalve dringend noodzakelijk
dat de provincie bij het bepalen van de grenzen, zonodig per
taak, vaststelt welke grenzen voor het waterschap gelden en deze
grenzen vervolgens ook nauwkeurig vastlegt in het waterschaps-re
glement. Benadrukt zij daarbij dat de noodzaak om de reglemen
taire gebiedsomschrijving nauw te doen aansluiten bij het gebied
dat feitelijk belang heeft bij de taakuitoefening met zich mee
brengt dat een waterschap met verschillende taken ook verschil
lende reglementaire gebieden kan hebben."
10.3.3 "Reglementaire begrenzing
......
Er zijn echter omstandigheden denkbaar dat een algemeen taakbe
lang bij de taakuitoefening van het waterschap is te onderken
nen, hoewel de dragers van het belang (de ingezetenen) niet in
het gebied wonen waar het waterschap die taak feitelijk uitoe
fent. Dit wordt veroorzaakt door het verschil in karakter tussen
het algemene en het specifieke taakbelang.
Uit de wetsgeschiedenis van de Waterschapswet blijkt dat het
belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van hun
woning ......
Uit de wetsgeschiedenis blijkt derhalve dat het algemene taakbe
lang subject- (of persoons-)gericht is en derhalve 'mobiel',
terwijl de specifieke taakbelangen object- of zaakgericht zijn
en (aangezien het om onroerende zaken gaat) niet mobiel. Hiervan
uitgaande kan gesteld worden dat ingezetenen een belang kunnen
hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, ook indien zij
niet wonen in het gebied waarin het waterschap zijn taken daad
werkelijk uitoefent. Dit is in het bijzonder het geval indien de
bewoonbaarheid en bruikbaarheid van het desbetreffende gebied in
sterke mate afhankelijk is van het gebied waar het waterschap
wel taken uitoefent. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bewoners
van het huis in het buitendijks gebied; voor alle voorzieningen
zijn ze toch in sterke mate afhankelijk van het achter de dijk
gelegen gebied en derhalve van de instandhouding daarvan door de
taakuitoefening van het waterschap.
De stelling dat het ingezetenenbelang zich onderscheidt van de
specifieke taakbelangen, in de zin dat het 'mobiel' is en het
derhalve mogelijk is dat voor dit belang een uitstralingseffect
bestaat buiten het gebied waar de taak feitelijk wordt uitgeoe
fend, wordt niet algemeen gedeeld.[M.: hierbij is een noot
geplaatst; zie punt 10.3.4.]
Het aannemen van de theorie dat er wat betreft het ingezetenen
belang, gelet op het 'mobiele' karakter ervan, aanleiding kan
zijn om ook een zeker belang te accepteren in gebieden waar het
waterschap feitelijk geen taak uitoefent, is naar ons inzicht
echter zeker verdedigbaar. .....
Een belangrijke beperking van de keuzemogelijkheden van provin
cie en waterschap is gelegen in de toetsing door de belasting
rechter. Met ander woorden, het belang van de ingezetenen moet
van een gedegen onderbouwing zijn voorzien."
10.3.4 De in het vorige punt bedoelde noot luidt:
"De vertegenwoordigers van het IPO (= Interprovinciaal over
leg, M.) in de werkgroep gaat deze uitleg te ver. Naar hun
oordeel biedt de Waterschapswet geen ruimte om bij de
vaststelling van het belanghebbende gebied subjectgebonden
algemene taakbelangen principieel anders te behandelen dat
objectgebonden specifieke taakbelangen. Met andere woorden,
daar waar groepen van onroerende zaken niet in de omslag
kunnen worden betrokken, bijvoorbeeld omdat zij buitendijks
zijn gelegen, of anderszins geen belang hebben bij de taken
waterkering en/of waterbeheersing, kan voor de bewoners van
de hierbedoelde onroerende zaken bezwaarlijk wel een dien
overeenkomstig belang worden staande gehouden."
10.4 Kostentoedeling ingezetenen
10.4.1 De MvA Wsw, blz. 58, zegt:
"In de lijn van het algemene 'ingezetenen-belang' ligt, dat
voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk
bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht
dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene (...)
zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn (...). Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor
de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in
dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt
opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt
aangemerkt."
10.4.2 In het rapport 'De financiën van het waterschap' (zie 10.2.2)
zijn kostentoedelingsmethoden ontwikkeld met inbegrip van inge
zetenenkostendelen. Het onderscheid tussen algemene en speci
fieke taakbelangen betekende volgens het rapport (blz. 31), dat
de kostenverdeling tussen deze belangen 'slechts op gevoelsmati
ge gronden kan worden aangegegeven.'
10.4.3 Op blz. 30 van het 'Rapport inzake de kostentoedeling' (1989)
van de Werkgroep vervolgstudie waterschapsfinanciën van de UvW
(Werkgroep Havelaar) wordt deze problematiek als volgt uitge
drukt:
"Terwijl de algemene taakbelangen betrekking hebben
bewoonbaarheid van het gebied als geheel, zijn de specifie
ke taakbelangen gericht op de instandhouding en de aanwen
dingsmogelijkheden van de onroerende goederen. In verband
hiermee is het niet mogelijk de belangen van de represen
tanten van de algemene taakbelangen (ingezetenen, subjec
ten) met behulp van rekenkundige methodieken af te wegen
tegen de belangen van de representanten van de specifieke
taakbelangen (onroerende goederen, objecten). Een en ander
heeft tot gevolg dat de afweging tussen algemene en speci
fieke taakbelangen meer 'zoekenderwijs' met meeweging van
niet-kwantificeerbare factoren dient te geschieden."
In het Rapport wordt met betrekking tot de waterkeringszorg
gezegd (samenvatting, blz. 8), dat daarvoor alleen kosten aan de
ingezetenen worden toegedeeld,
"indien het waterschap primaire waterkeringen in de zin van
de (ontwerp-)Wet op de waterkering in beheer heeft. Indien
hiervan sprake is dient het kostenaandeel van de ingezete
nen zich te bewegen tussen de 35 en 50% van de totale
kosten voor waterkeringszorg, waarbij dan geen onderscheid
meer wordt gemaakt tussen de kosten van primaire en overige
waterkeringen. Binnen deze bandbreedte van 35 tot 50% wordt
het kostenaandeel van de ingezetenen nader ingevuld aan de
hand van de bevolkingsdichtheid van het waterschap."
Met betrekking tot het waterkwantiteitsbeheer wordt op blz. 9
gezegd:
"Aangezien de nadruk van het waterkwantiteitsbeheer ligt
de waterstaatkundige verzorging van de bodem ten behoeve
van gebouwd en ongebouwd wordt aan het kostenaandeel van de
ingezetenen een maximum verbonden van 30%.
.....
Voorts mag aangenomen worden dat de ingezetenen alleen in
het waterschapsbestuur vertegenwoordigd worden als er
sprake is van een zeker substantieel belang. Toegepast op
het waterkwantiteitsbeheer betekent dit dat ingezetenen
niet in het bestuur komen en er dus geen kosten aan de
ingezetenen toegedeeld behoeven te worden indien deze
categorie voor zijn functioneren in het waterschapsgebied
niet of nauwelijks afhankelijk is van de waterstaatkundige
verzorging door het waterschap. In verband hiermee en mede
gelet op de praktische toepasbaarheid van de ingezetenenom
slag, wordt bij het kostenaandeel uitgegaan van een onder
grens van 15%.
Op deze wijze onstaat een bandbreedte van 15 tot 30%,
waarbinnen het kostenaandeel van de ingezetenen bij het
totale waterkwantiteitsbeheer zich dient te bewegen. De
invulling binnen deze bandbreedte wordt gerelateerd aan de
mate waarin de ingezetenen voor hun functioneren in het
waterschapsgebied afhankelijk zijn van het waterkwanti
teitsbeheer. Daarbij wordt van de volgende indeling uitge
gaan.
__________________________________________________________
Mate van afhankelijkheid Kostenaandeel ingezetenen
__________________________________________________________
Gering 15 à 20%
Aanmerkelijk 20 à 25%
Sterk 25 à 30%
Binnen deze marges kan het kostenaandeel van de ingezetenen
per waterschap nader geconcretiseerd worden aan de hand van
de bevolkingsdichtheid, in die zin dat het kostenaandeel
kleiner/groter is, naar mate de bevolkingsdichtheid lager/
hoger is."
En op blz. 10 voor wat betreft de overige taken (mits sprake is
van een reglementaire taak):
"Voor de toedeling van de kosten van het wegenbeheer ...
de functie van het wegennet van belang. Op grond van de
algemene verkeersfunctie kunnen kosten toegedeeld worden
aan de ingezetenen. De ontsluitingsfunctie van wegen is
daarentegen met name van belang voor de onroerende goede
ren. De kostentoedeling aan de ingezetenen respectievelijk
aan de onroerende goederen kan geschieden op basis van
algemene weging van de algemene verkeersfunctie en de
ontsluitingsfunctie ...."
10.4.4 De kostentoedelingsverordening van het waterschap (vertoog
schrift, bijlage f) is blijkens haar toelichting gebaseerd op
laatstgenoemd rapport.
10.4.5 De onder 10.3 bedoelde Rondzendbrief van de UvW bevat de volgen
de slotopmerking:
"Als een waterschap meerdere taken heeft, en deze taken
verschillende delen van het waterschapsgebied uitoefent, is
het op grond van het bovenstaande mogelijk dat er in het
waterschapsgebied verschillende taakgebieden zijn. Dat
heeft tot gevolg dat onder omstandigheden ingezetenen niet
voor alle taken van het waterschap zullen hoeven te beta
len. De hoogte van de ingezetenenomslag is dan niet voor
alle ingezetenen gelijk ....
Dit is niet in strijd met art. 121 Waterschapswet, dat
bepaalt dat de ingezetenenomslag wordt vastgesteld op een
gelijk bedrag per woonruimte. Een logische wetsinterpreta
tie brengt met zich mee dat dit artikel (analoog aan arti
kel 120, zesde lid, over het tarief gebouwd en ongebouwd en
overeenkomstig de opzet van de kostentoedeling- en omslag
structuur per taak) wordt gelezen in de zin van een gelijk
bedrag per taak."
10.4.6 In het Rapport Water centraal - Waterbeheer in de volgende
eeuw, van een 'denktank' van de UvW, 1996, wordt een drieledig
onderscheid gemaakt van de belangen die betrokken zijn bij het
beheer van watersystemen (blz. 36):
"- leefbelangen: de taakuitoefening van het waterschap
gericht op de bescherming van watersystemen ten behoe
ve van een gezond leefmilieu en de bewoonbaarheid van
het land;
- economisch belang: door de taakuitoefening van het
waterschap kan het watersysteem worden gebruikt voor
allerlei economische activiteiten (inclusief conditio
nering van de bodem) en zijn economische waarden be
schermd tegen overstroming;
- negatief belang: door de taakuitoefening van het wa
terschap wordt het watersysteem beschermd tegen be
dreigingen als gevolg van de activiteiten van derden
(bijvoorbeeld via het lozen van afvalwater)."
Als dragers van deze belangen ziet de Commissie twee catego
rieën: burgers en bedrijven, die tezamen het leefbelang, het econo
misch belang en het negatief belang vertegenwoordigen. Met
betrekking tot de maatstaf van heffing moet volgens de Commissie
een keuze worden gemaakt hetzij voor een benadering op basis van
het solidariteitsprincipe (forfaitaire heffingen), hetzij juist
een sterk geïndividualiseerde benadering waarbij gedacht kan
worden aan het waterspoor (blz. 37).
10.4.7 Als vervolg hierop stelt de Commissie onderzoek financiering
van de UvW (Commissie Togtema) in een tussenrapport (april 1998)
op blz. 7 het volgende:
"Vanuit de gedachte dat met name het watersysteembeheer
de zorg voor de veiligheid als een collectief goed zijn te
beschouwen, wordt het kostenveroorzakingsbeginsel tot op
zekere hoogte losgelaten en vervangen door het solidari
teitsbeginsel. Eerstgenoemd beginsel speelt in die zin
weliswaar nog een rol dat het bepalend is bij de beantwoor
ding van de vraag of er een belang is en er dus betaald
moet worden; de omvang van het belang en daarmee van de
betaling wordt evenwel niet langer door het kostenveroorza
kingsbeginsel bepaald.
......
Bij dit basispakket, dat de commissie aanwezig acht bij het
watersysteembeheer, de veiligheidszorg en het wegenbeheer,
zijn twee soorten belangen te onderscheiden:
- het objectbelang, dat zich richt op de instandhouding van
ongebouwde en gebouwde onroerende zaken en daarmee een
specifiek eigenaarsbelang is. De dragers van het objectbe
lang oftewel de belastingplichtigen zijn dan ook de eige
naren van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken;
- het subjectbelang, dat zich richt op het kunnen wonen,
werken, recreëren en produceren. De dragers van dit
subjectbelang zijn de gebruikers van ongebouwde en gebouwde
onroerende zaken.
De kosten van het basispakket zullen door de dragers van
deze object- en subjectbelangen moeten worden opgebracht.
Als verdeelsleutel tussen beide categorieën stelt de com
missie hierbij 50-50 voor onder verwijzing naar de bestaan
de kostenverdeling tussen eigenaren en pachters van cul
tuurgronden. Voorts stelt de commissie voor om voor de
bepaling van het objectbelang en het subjectbelang de
economische waarde van de onroerende zaken als uniforme
maatstaf te nemen. Voor tariefsdifferentiatie in de vorm
van classificatie is niet langer plaats. Verschillen in
economische waarde leiden uiteraard wel tot verschillen in
betaling."
10.4.8 Het laatstvermelde tussenrapport is besproken door J. A.
Monsma, Belastingblad 1998, blz. 427 e.v. Hij beoordeelt het
rapport als geheel positief. Wel beschouwt hij (t.a.p. blz. 432)
enerzijds het (tot op zekere hoogte) loslaten van het kostenver
oorzakings beginsel en anderzijds vasthouden aan de aanwezigheid
van belang als criterium voor het kunnen ontstaan van een beta
lingsverplichting enigszins hinken op twee gedachten. Hetzelfde
geldt naar zijn mening voor de gedachte dat de economische
waarde een maatstaf vormt voor de bepaling van niet alleen het
objectbelang, maar ook het subjectbelang. Het is hem niet duide
lijk waarom met name de gebruiker van een duurdere onroerende
zaak meer belang zou hebben bij de taakuitoefening van het
waterschap dan die van een minder dure onroerende zaak<(41) Een kritische kanttekening die naar de mening van de
schrijver overigens ook voor de gemeentelijke onroerende
zaakbelastingen - die ook geacht wordt te zijn gebaseerd
op het profijtbeginsel in ruime zin - kan worden gemaakt.>. Voorts
vraagt hij zich af of de 50-50 verdeelsleutel tot een maatschap
pelijk aanvaardbare lastenverdeling leidt.
10.4.9 Het tussenrapport is ook besproken door Y.J. van Hijum in Het
Waterschap, 1998, blz. 517 e.v. Hij stelt voorop dat eerst over
de inhoud en reikwijdte van de waterschapstaken duidelijkheid
moet bestaan, voordat men aan herziening van het belastingstel
sel begint. Dienaangaande vraagt hij zich eveneens af of de
waarde in het economische verkeer en een uitsluitend aan die
waarde gerelateerde kostentoedeling het belang behalve eenvoudi
ger ook rechtvaardiger uitdrukt dan de huidige maatstaven.
Daarnaast lijkt hem een bezwaar dat het systeem van het tussen
rapport uniformerend werkt, waardoor het niet langer mogelijk is
om op regionaal niveau uitgangspunten voor de kostentoedeling
vast te stellen en het belang invulling te geven.
11 Beschouwingen
11.1 Algemeen
11.1.1 Met betrekking tot de vraag in welke gevallen een ingezetene
een zodanig belang heeft bij de activiteiten van het waterschap
dat het heffen van een omslag gerechtvaardigd is, kunnen naar
het mij voorkomt in hoofdzaak vier opvattingen worden onder
scheiden.
11.1.2 De eerste, meest ruime, opvatting is, dat alle ingezetenen
binnen het gebied van het waterschap, zoals dat gebied door de
provincie is vastgesteld, geacht worden belang te hebben bij de
activiteiten van het waterschap.
11.1.3 De tweede opvatting is gelijk aan de eerste opvatting maar met
de beperking, dat er voor een ingezetenenomslag slechts ruimte
is als - en eventueel in zoverre - het waterschap in het kader
van de "brede kijk" meer kosten maakt dan het zou hebben gemaakt
zonder die "brede kijk".
11.1.4 De derde opvatting is, dat van een relevant ingezetenenbelang
slechts sprake kan zijn, als er tenminste een zodanige object-
relatie is, dat de gebruikte onroerende zaak (voor bewoners: het
"woongebouwd") een specifiek taakbelang heeft, d.w.z. in de
waterschapsomslag gebouwd betrokken wordt voor wat betreft
waterkering en/of waterhuishouding (in geval van classificatie
hoger dan de nul-klasse).
11.1.5 De vierde opvatting is gelijk aan de derde opvatting, maar met
dezelfde beperking als in de tweede opvatting.
11.2 De eerste opvatting
11.2.1 Het is duidelijk dat het alle inwoners van Nederland op eniger
lei wijze zou treffen in hun wonen, werken en recreëren als de
waterschappen hun werk niet deden en Nederland voor meer dan de
helft onder water zou staan. Dit betekent, dat alle inwoners
enig belang hebben bij de activiteiten van de waterschappen. Het
zou dus heel wel denkbaar zijn om die activiteiten - althans
voor een deel - te bekostigen uit de algemene middelen via de
normale belastingheffing. De uitkeringen aan de waterschappen
zouden m.i. dan gerelateerd moeten zijn aan de kosten die de
onderscheiden waterschappen maken en niet aan het aantal inwo
ners binnen het beheersgebied van het waterschap. Het maakt
immers voor het algemeen belang en voor de kosten niet uit of
een bepaalde zeedijk 10.000 of 100.000 inwoners beschermt.
11.2.2 Het is denkbaar dat iedere provincie haar totale gebied zodanig
verdeelt in waterschapsgebieden, dat iedere ingezetene van de
provincie in het gebied van een waterschap woont. In het licht
van het gestelde in het vorige punt zou geen van die ingezetenen
kunnen beweren, dat hij geen enkel belang bij de verrichtingen
van "zijn" waterschap heeft. Zijn belang heet voortaan
algemeen belang maar algemeen taakbelang. Het enige wat verder
nog verandert, vergeleken met de situatie in het vorige punt, is
dat de hoogte van de ingezetenenomslag per waterschap gaat
verschillen, afhankelijk van de totale kosten van dat waterschap
en van de vraag hoe hoog het waterschap het algemeen taakbelang
van de ingezetenen schat vergeleken met de specifieke belangen
(gebouwd en ongebouwd). Verder hangt de hoogte van de omslag dan
af van het aantal ingezetenen (zie bijv. 10.4.3). De enige
zekerheid die de ingezetenen in deze opvatting hebben is, dat de
omslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte
(art. 121 Wsw), m.a.w. classificatie komt niet aan de orde (zie
voor een variant 10.4.5).
11.2.3 Dat bepaalde opvattingen tot de consequenties leiden als om
schreven in het vorige punt is m.i. geenszins denkbeeldig. Uit
geen van de talrijke citaten in de punten 9 en 10 hiervóór is
mij duidelijk geworden, wat het - in termen van kostentoedeling
relevante - verschil is tussen het algemeen belang als bedoeld
in punt 11.2.1 en het algemeen taakbelang dat ingezetenen geacht
worden te hebben bij de taakverrichting van één bepaald water
schap. In de vorenbedoelde citaten tref ik hierover slechts vage
noties aan, bijv. waar in algemeen luidende termen wordt gewaar
schuwd tegen een te grote uitbreiding voor wat betreft bovenwa
terschappelijke taken (10.1.3, 10.2.3, 10.2.4 eerste alinea,
10.2.10), waar de kostenverdeling tussen de onderscheiden belan
gen slechts "op gevoelsmatige gronden" kan worden aangegegeven
(10.4.2) of "zoekenderwijs met meeweging van niet-kwantificeer
bare factoren" (10.4.3), waar het algemeen taakbelang wordt
aangeduid als een "immaterieel belang", zulks ter rechtvaardi
ging van de gedachte dat iedere ingezetene een even groot belang
heeft (10.2.5, 10.2.6), waar dat belang "niet fysiek gebonden
aan de woning doch aan het waterschapsgebied als geheel" (9.2.5,
slot), "subject- of persoonsgericht" (10.2.5, 10.2.6, 10.2.8,
10.2.9) of "mobiel" wordt genoemd ter verdediging dat het een
uitstralingseffect heeft buiten het gebied waar de taak feite
lijk wordt uitgeoefend, met bijv. als consequentie dat ook de
bewoner van een buitendijks gelegen huis, dat geen specifiek
taakbelang heeft bij de verrichtingen van het waterschap<(42) En dus in zoverre hetzij niet tot het gebied van het
waterschap behoort te worden gerekend (zie HR 11 juli
1984, BNB 1984/259* m.nt. H. J.Hofstra en recentelijk Hof
Leeuwarden 14 november 1997, nr. BK 1061/95 M I,
Belastingblad 1998, blz. 406), dan wel binnen een
classificatie in de nul-klasse behoort te zijn ingedeeld
(vgl. HR 1 maart 1995, BNB 1995/133c*, m.nt. G. J. van
Leijenhorst, waar het overigens ging om een hooggelegen
perceel; voor wat betreft de bewijsvoering inzake de
specifieke taakbelangen verdedigde ik in punt 2.2.7 van
mijn conclusie voor dat arrest een ruime opvatting in die
zin, dat de taakvervulling van het waterschap zich ook
geheel buiten het wateroverlast veroorzakende perceel kan
afspelen).> in de
ingezetenenomslag kan worden betrokken (10.3.3). Het is dan ook
niet te verwonderen, dat men in de latere rapportages niet goed
raad lijkt te weten met het belangcriterium als richtsnoer voor
de ingezetenenomslag en men er meer en meer over denkt het
kostenveroorzakingsbeginsel te vervangen door het solidariteits
beginsel (10.4.6 - 10.4.9). De stap naar een systeem als om
schreven in punt 11.2.1 is dan niet erg groot meer.<(43) A. van Hall (Samen verantwoordelijk, óók voor de centen,
in: Brede kijk, smalle marges, blz. 38) vindt het
vervangen van de ingezetenenomslag door een rijksbijdrage
in een nationaal fonds, waaruit vervolgens waterschappen
een uitkering per ingezetene ontvangen, vooralsnog
ongewenst. De band van de ingezetene met het gebied, die
sinds 1995 geleidelijk sterker wordt, zou onnodig onder
druk komen te staan. >
11.2.4 Nu wordt in de vermelde rapportages en literatuur niet, althans
niet met zoveel woorden verdedigd, dat de wetgever bedoeld zou
hebben dat het begrip ingezetenenbelang zodanig ruim moet worden
opgevat, dat het de provincie vrij zou staan de grenzen van de
waterschapsgebieden min of meer willekeurig te bepalen en de
waterschappen vervolgens de inwoners van die gebieden zonder
meer als omslagplichtige ingezetenen te verklaren op grond van
hun veronderstelde (wellicht fictieve) algemene taakbelang.
In het Rapport inzake de kostentoedeling, geciteerd in punt
10.4.3, wordt gezegd dat geen kosten aan de ingezetenen toege
deeld behoeven te worden indien deze categorie voor zijn functi
oneren in het waterschapsgebied niet of nauwelijks afhankelijk
is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap.
Vervolgens onderscheidt het rapport de mate van afhankelijkheid
(en het dienovereenkomstig te bepalen kostenaandeel) van de
ingezetenen in gering, aanmerkelijk en sterk.
In het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzendbrief van 1993,
wordt gezegd dat bij de ingezetenenomslag de reglementaire
waterschapsgrenzen een veel "hardere" betekenis hebben en dat
ieder die binnen die grenzen woont geacht wordt als zodanig een
belang bij de taakuitoefening te hebben, maar vervolgens wordt
gezegd, dat als het waterschapsgebied niet aansluit bij het
gebied dat werkelijk belang heeft bij de taakuitoefening deze
benadering ertoe kan leiden dat ingezetenen in de omslag worden
betrokken waarbij niet of nauwelijks valt aan te geven wat hun
belang is bij de taakuitoefening van het waterschap. Dit kan er
dan toe leiden dat de belastingrechter de bepaling van de water
schapsgrenzen vernietigt. Het citaat in punt 10.3.3 besluit "Met
andere woorden, het belang van de ingezetenen moet van een
gedegen onderbouwing worden voorzien." Wat een onderbouwing als
daar bedoeld meer of anders zou kunnen inhouden dan een verwij
zing naar het algemene taakbelang zoals in abstracte termen
omschreven in de wetsgeschiedenis en de rapportages, is mij
overigens niet duidelijk. Het zou mij welkom zijn geweest als er
in de rapportages en literatuur enkele voorbeelden zouden zijn
genoemd waarin een ingezetene geen enkel "algemeen taakbelang"
heeft bij de verrichtingen van het waterschap in wiens gebied
hij is ingedeeld.
11.2.5 In de door belanghebbende in het onderhavige geval als bijlage
3 bij het beroepschrift in cassatie overgelegde Toelichting bij
het Reglement voor de Gelderse waterschappen van de provincie
Gelderland wordt op blz. 4 opgemerkt:
"Het belang van de ingezetenen is zo algemeen, dat slechts
in zeer uitzonderlijke gevallen tot ontbreken van belang
van de ingezetenen geconcludeerd moet worden. In den lande
is aanvaard dat deze uitzonderlijke gevallen zich kunnen
voordoen indien door de waterkeringszorg niet het gehele
gebied van een waterschap direct wordt beschermd. ...."
en op blz. 5:
"In geval van overstromingen zal het regionale maatschappe-
lijk verkeer sterk worden verstoord. Dit hangt mede samen
met het feit dat de Veluwe een door waterhuishoudkundige
hoofdsystemen ingesloten gebied is. In geval van doorbraak
van de waterkeringen ligt de Veluwe, evenals de Utrechtse
Heuvelrug, geïsoleerd. De mate van belang van de ingezete
nen op de Veluwe is natuurlijk niet overal gelijk, maar is
ook nergens zodanig te verwaarlozen dat er geen belang
aanwezig is."
11.2.6 In het voorafgaande heb ik betoogd, dat in beginsel iedere in-
woner van Nederland enig belang heeft bij de taakuitoefening van
de waterschappen (11.2.1) en dus ook bij die van het waterschap
waarin hij is ingedeeld. Voorts achtte ik het onderscheid tussen
dit (algemene) belang en het algemene taakbelang dat een indivi
duele ingezetene van een waterschap geacht wordt te hebben,
onduidelijk (11.2.2 en 11.2.3) en kon ik mij (categorieën van)
gevallen waarin een zodanig belang geheel afwezig is, moeilijk
voorstellen (11.2.4).
11.2.7 Ik neem aan dat de hier weergegeven (eerste) opvatting onjuist
is, m.a.w. dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn ge
weest, dat de provincies een onbeperkte vrijheid hebben met
betrekking tot de gebiedsomschrijving van de waterschappen en de
daarmee samenhangende veronderstelde ingezetenenbelangen. Hier
van uitgaande rijst de vraag hoe het begrip ingezetenenbelang
(en daarmee de vertegenwoordiging en de omslag) zou kunnen
worden beperkt op een zinvolle en uitvoerbare wijze.
11.3 De tweede opvatting
11.3.1 De tweede opvatting, zoals weergegeven in punt 11.1.3, kan
worden verdedigd met een beroep op de wetsgeschiedenis, blijkens
welke zowel de zeggenschap van ingezetenen als de ingezetenenom
slag direct samenhangen met het "integraal waterbeheer" of de
"watersysteembenadering" door middel van een "brede kijk" van de
waterschappen. Zie daarover de punten 8.1, slot, 8.2, 9.2.1,
9.2.2, 9.2.5 en 10.1.4. In de laatste alinea van het citaat in
punt 10.1.4 wordt bijv. uitdrukkelijk gezegd, dat de consequen
tie van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel erop
neerkomt, dat dit stelsel ruimte biedt voor een afzonderlijke
inwonersomslag en dat het gebruik van die ruimte ook meer voor
de hand ligt naarmate die consequenties door de concrete behar
tiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht
duidelijker zijn aan te wijzen.
11.3.2 Op grond van deze wetsgeschiedenis zou het begrip "belang"
ingezetenen kunnen worden beperkt tot de gevallen waarin als
gevolg van de "brede kijk" van het waterschap de kosten van de
verrichtingen hoger uitvallen dan zonder die "brede kijk" het
geval zou zijn. Ook de hoogte van de ingezetenenomslag zou
kunnen worden gerelateerd aan die hogere kosten. Zowel voor wat
betreft de ingezetenenomslag als zodanig als de hoogte ervan
geeft deze visie een rechtvaardigingsgrond, enerzijds doordat
daarmee aan de ingezetenen duidelijk wordt gemaakt in welk
opzicht hun algemeen taakbelang zich onderscheidt van het alge
meen belang als bedoeld in punt 11.2.1, anderzijds in welk
opzicht (en in hoeverre) hun algemeen taakbelang zich onder
scheidt van de specifieke taakbelangen, waarop de specifieke
omslagen gebouwd en omgebouwd betrekking hebben.
11.3.3 Een bezwaar tegen deze benadering zou kunnen zijn dat het moei
lijk is om onderscheid te maken tussen waterschappen die opere
ren vanuit een "brede kijk" en waterschappen die dat niet doen.
Wellicht zijn er waterschappen die (min of meer vanzelfsprekend)
vanuit een "brede kijk" opereren, zonder dat uitdrukkelijk zo te
noemen, maar ook het omgekeerde lijkt mij denkbaar. Denkbaar is
wellicht ook dat een waterschap een bepaalde taak wel en een
andere taak niet vanuit die visie verricht.
Dit bezwaar lijkt mij niet onoverkomelijk. De bewijslast,
dat er met de brede visie samenhangende kosten worden gemaakt
alsmede betreffende de omvang van die kosten, ligt naar het mij
voorkomt bij het waterschap, dat toch in staat moet zijn aan de
hand van de plannen en de kostenbegrotingen daarover een uit
spraak te doen.
11.3.4 Een tweede bezwaar zou kunnen zijn dat het, aangenomen dat een
waterschap vanuit een "brede kijk" opereert, veelal moeilijk kan
zijn om de hogere kosten van die visie te kwantificeren (vgl.
Drupsteen, geciteerd in punt 10.2.10). En veronderstellend dat
zodanige kwantificering mogelijk is en het ingezetenenbelang aan
die hogere kosten wordt gerelateerd, hoe zit het dan met de eis
van de duurzaamheid van dat belang als er een bepaald project is
voltooid en volledig betaald en er bijv. in een volgend jaar
geen projecten met hogere kosten zijn?
Het lijkt mij aannemelijk, dat per project ongeveer (dus
globaal en niet tot op de laatste cent nauwkeurig) kan worden
berekend in hoeverre de kosten als gevolg van de "brede kijk"
hoger zijn geworden, dan het geval zou zijn geweest als het
project zou zijn uitgevoerd op basis van een louter waterstaat
kundig beheer. En wat de duurzaamheid betreft: de kosten zullen
worden geactiveerd en via afschrijving over een aantal jaren via
de omslag moeten worden betaald. Voor zover de kosten slechts op
één jaar betrekking hebben, kunnen zij in de omslag van dat jaar
worden betrokken. Denkbaar is in deze benadering dat er een jaar
kan zijn waarin geen kosten van de hier bedoelde aard te verha
len zijn. Welnu, dan is er ook geen reden voor een ingezetenen
omslag in dat jaar.
11.3.5 In de literatuur wordt soms het verband tussen de ingezetenenom
slag en de eerderbedoelde hogere kosten ontkend (Van der Wal,
zie punt 10.2.3) of soms betoogd, dat de introductie van de
ingezetenenvertegenwoordiging (en -omslag) ervoor kan zorgen dat
de gewenste brede kijk eerder wordt opgepakt (Rapport Financie
ringsstructuur integraal waterbeheer, zie punt 10.2.4). Voor het
standpunt, dat de kost voor de baat uitgaat, m.a.w. dat een
waterschap zich pas een "brede kijk" kan veroorloven, indien het
een bepaalde zekerheid heeft deze (via een tevoren in te stellen
ingezetenenomslag) te kunnen financieren (vgl. de punten 10.2.4.
en 10.2.5) is wel iets te zeggen.
Het lijkt mij niet in strijd met hetgeen onder 11.3.3 en
11.3.4 is betoogd, dat de aanloopkosten van een in voorbereiding
zijnde project, dat voldoende concreet is en waarvan de uitvoe
ring op korte termijn wordt ter hand genomen, voor wat betreft
het aandeel van de "brede kijk" in de ingezetenenomslag wordt
betrokken. Zelfs lijkt het mij verdedigbaar dat met betrekking
tot een project, dat aan deze eisen voldoet, een zekere mate van
fondsvorming mogelijk moet zijn via de omslag.
11.3.6 Van Hall betoogt<(44) Brede kijk, smalle marges, blz. 41.>:
"Ik zou het liefst af willen van kwalificaties zoals brede
kijk en taak- en verwante belangen. ..... Brede kijk als
adagium roept in zoverre misverstanden op als zou je water
systeembeheer met een gedateerde 'jaren zeventig'-kijk
kunnen uitoefenen. Er is maar één kijk mogelijk: garant
staan voor je taak zoals die uit regelgeving en nota's
volgt. Dit alles gericht op duurzaamheid van watersystemen.
Brede kijk suggereert dat het ook smaller kan. Dat is niet
zo. Duurzaamheid verdraagt zich niet met te enge bestuur
lijke opvattingen ...."
11.3.7 Dit - op zichzelf toe te juichen - (toekomst)beeld roept in het
kader van de hier aan de orde zijnde tweede opvatting het be
zwaar op, dat als alle waterschappen verondersteld mogen worden
te opereren vanuit een "brede kijk" met de daarbij behorende
ingezetenenomslag, het ingezetenenbelang en daarmee de -omslag
geen territoriale beperkingen meer kent en wij weer terug zijn
bij de eerste opvatting van punt 11.2, met alle bezwaren daar
van.
11.3.8 Gelet op de genoemde bezwaren en met name het laatste bezwaar
is het de vraag of het niet denkbaar is om het begrip ingezete
nenbelang (al dan niet naast een op basis van de "brede kijk"-ge
dachte te verdedigen beperking) op een andere wijze te beperken.
11.4 De derde opvatting
11.4.1 De in punt 11.1.4 bedoelde opvatting is reeds vermeld in punt
10.3.4, waarin het standpunt van de vertegenwoordigers van het
Interprovinciaal overleg wordt weergegeven. De opvatting komt
erop neer, dat voor de aanwezigheid van een relevant algemeen
taakbelang van de ingezetene tenminste vereist is, dat diens
woning enig belang heeft bij de "klassieke" taken van het water
schap met betrekking tot de waterkering en/of waterbeheersing
(waterhuishouding). Valt die woning voor wat betreft die taken
buiten de gebiedsomschrijving van het waterschap (of, wat in
resultaat op hetzelfde neerkomt, binnen de gebiedsomschrijving
is - of zou behoren te zijn - ingedeeld in de nul-klasse), dan
kan van een algemeen taakbelang geen sprake zijn.
11.4.2 De eerste alinea van het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzend
brief van de UvW van 1993 lijkt - zij het aarzelend - in de
richting van deze opvatting te wijzen. In het citaat in punt
10.3.3 uit die Rondzendbrief wordt dit echter duidelijk terugge
nomen met een beroep op de wetsgeschiedenis, waaruit blijkt dat
het belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van
hun woning (zie ook punt 9.2.5, slot).
11.4.3 Als ervan mag worden uitgegaan dat niet iedere inwoner van Ne
derland een algemeen taakbelang heeft bij de taakuitoefening van
een bepaald waterschap en er dus enige beperking moet worden
gesteld aan het ingezetenenbelang, lijkt mij de beperking beslo
ten deze derde opvatting het meest zinvol en tevens uitvoerbaar.
Het ligt naar mijn mening bepaald niet voor de hand dat ingeze
tenen wier woning geen enkel (of nauwelijks enig) specifiek
taakbelang heeft bij de activiteiten van het waterschap bij het
bestuur van het waterschap zouden moeten worden betrokken. Het
heffen van een ingezetenenomslag is dan evenmin op zijn plaats.
Het is een zodanige ingezetene niet gemakkelijk duidelijk te
maken waarom hij zou moeten meebetalen aan kosten van verrich
tingen die geen enkel (althans geen enkel direct) verband houden
met zijn woning (vgl. het vraagstuk dienaangaande in het onder
havige geval, alsmede het geval in de zaak, aanhangig onder nr.
32.788).
11.5 De vierde opvatting
11.5.1 Deze opvatting is vermeld in punt 11.1.5. Door de combinatie
met de derde opvatting vervalt het belangrijkste bezwaar tegen
de tweede opvatting (zoals verwoord in punt 11.3.7). Dit bete
kent, dat deze vierde opvatting mijn voorkeur heeft.
11.5.2 Samenvattend moet in deze opvatting bij elke ingezetenenomslag
worden onderzocht:
a. of de woning van de in de omslag betrokken ingezetenen
enig (meer dan een zeer gering) specifiek taakbelang heeft bij
de (klassieke) waterschapsverrichtingen (waterkering en/of
waterbeheersing) en zo ja,
b. wat (globaal beoordeeld) de totale kosten zijn van de
"brede kijk" van het waterschap, die aan het jaar, waarop de
omslag betrekking heeft, kunnen worden toegerekend;
c. of de onder b bedoelde totale kosten, marginaal ge
toetst, op een redelijke wijze over de ingezetenen zijn omgesla
gen (vgl. bijv. de differentiatie als aangegeven in punt
10.4.5).
12 Het onderhavige geval
12.1 Belanghebbende heeft in haar pleitnotitie voor het hof (ingelast in
de uitspraak) gesteld:
"Het waterschap vindt rechtvaardiging in het heffen van
bijvoorbeeld het ingezetenen-aandeel, in het feit dat de
taken van het waterschap zijn geïntensiveerd. Belanghebben
de spreekt deze redenering niet tegen, echter blijft zij
erbij dat inwoners uit een gebied dat absoluut geen belang
heeft bij de taken en verrichtingen van het waterschap,
moeten meebetalen aan voorzieningen die niet nodig zijn
voor hun gebied. Belanghebbende wordt, wonend in een deel
van het Centraal Veluws Natuurgebied, betrokken in heffin
gen voor zaken waarvoor het natuurgebied geen waterschap
nodig heeft."
12.2 Het hof heeft overwogen:
"7.1. De ingezetenenomslag is, blijkens de geschiedenis van
de totstandkoming van artikel 116, meer in het bijzonder
onderdeel d, van de Waterschapswet, bedoeld als een heffing
van alle ingezetenen, die verondersteld worden belang te
hebben bij de taakuitoefening van het waterschap die wonen,
werken en leven in zijn gebied mogelijk maakt. Volgens
artikel 118, lid 3, wordt als ingezetene aangemerkt degene
die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het
begin van het belastingjaar wooonplaats heeft in het water
schapsgebied en aldaar het gebruik heeft van woonruimte.
Gebruik van woonruimte door leden van een gezamenlijke
huishouding wordt aangemerkt als gebruik door één lid van
dat huishouden. Artikel 121 bepaalt voorts nog dat de om-
slag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte.
7.2. Aan de heffing van de ingezetenenomslag van belangheb
bende kan dan ook, anders dan zij bepleit, niet de voorwaar
de worden gesteld dat haar perceel belang heeft bij enig
specifiek onderdeel van de aan het waterschap opgedragen
waterstaatkundige zorg. De in het bezwaarschrift opgeworpen
en in beroep herhaalde grief, toegelicht als onder 5.3.1.3
is weergegeven, stuit hierop af."
12.3 In de onder 11.5 verdedigde vierde opvatting is - anders dan het hof
in rov. 7.2 overweegt - een (eerste) voorwaarde voor het heffen
van ingezetenenomslag dat de woning belang heeft bij enig speci
fiek onderdeel van waterstaatkundige zorg. Het oordeel van het
hof is dus onjuist. Aan een feitelijke vaststelling dat de
woning van belanghebbende geen bijzonder taakbelang heeft bij de
taakuitoefening van het waterschap is het hof niet toegekomen.
In zijn opvatting was wat ook niet nodig, evenmin als het hof
het nodig zal hebben geoordeeld vast te stellen of deze stelling
van belanghebbende al dan niet door het zuiveringschap is
weersproken.
12.4 In haar beroepschrift in cassatie zegt belanghebbende, onder
verwijzing naar de Toelichting op het Reglement voor de Gelderse
waterschappen (geciteerd in punt 11.2.5), dat
"(...) ingezetenenheffing misplaatst kan zijn als het
betrokken gebied geen belang heeft bij water-keringszorg,
wat naar in confesso is met het mijn perceel omringende
gebied het geval is (van gebouwd en ongebouwd onroerend
goed worden alleen lasten geheven voor de water-beheersing
en niet voor de waterkering). Daarmee staat m.i. vast dat
mij de aanslag ingezetenenheffing ten onrechte is opge
legd."
12.5 Indien Uw Raad met mij de vierde opvatting de juiste acht, zal
de uitspraak van het hof moeten worden vernietigd en zal de zaak
moeten worden verwezen naar een ander hof ten einde te doen
vaststellen (zie punt 11.5.2):
a. of de woning van belanghebbende enig (meer dan een zeer
gering) specifiek taakbelang heeft bij de taakuitoefening van
het waterschap voor wat betreft de waterkering en/of de
waterbeheersing;
b. bij bevestigende beantwoording van vraag a, of het
waterschap aan het betreffende jaar toerekenbare kosten heeft
gemaakt in verband met de "brede kijk" en zo ja, wat de globale
omvang van die kosten is;
c. bij bevestigende beantwoording van vraag b, of de
ingezetenenomslag van het waterschap, marginaal getoetst, in
overeenstemming is met de onder b bedoelde omvang van de kosten.
13 Conclusie
Het tweede cassatiemiddel gegrond bevindend, concludeer ik tot
vernietiging van de uitspraak van het hof en tot verwijzing van
de zaak naar een ander hof ter verdere afdoening.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G i.b.d.
Uitspraak
gewezen op het beroep in cassatie van X te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 27 maart 1997 betreffende na te melden haar opgelegde aanslag ingezetenenomslag van het waterschap Noord-Veluwe.
1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof Aan belanghebbende is voor het jaar 1995 een aanslag ingezetenenomslag van het waterschap Noord- Veluwe opgelegd tot een bedrag van ƒ 42,--, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het dagelijks bestuur van het zuiveringsschap Veluwe (hierna: het dagelijks bestuur) is gehandhaafd. Belanghebbende is van de uitspraak van het dagelijks bestuur in beroep gekomen bij het Hof. Het Hof heeft die uitspraak bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Advocaat-Generaal Moltmaker heeft op 29 juli 1998 geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere afdoening. Het waterschap Veluwe heeft schriftelijk gereageerd op de conclusie van de Advocaat-Generaal.
3. Beoordeling van de klachten 3.1. De eerste klacht, inhoudende dat het Hof belanghebbende ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de gronden van het beroep aan te vullen, faalt op de onder 5.2. tot en met 5.6. van de Conclusie van de Advocaat-Generaal vermelde gronden. 3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat aan de heffing van de ingezetenenomslag van belanghebbende, die - naar in cassatie niet bestreden is - als ingezetene belang heeft bij de taakuitoefening van het Waterschap die wonen, werken en leven in het waterschapsgebied mogelijk maakt, niet de voorwaarde kan worden gesteld dat haar woning belang heeft bij enig specifiek onderdeel van de aan het waterschap opgedragen taak. Tegen dit oordeel richt zich de tweede klacht. 3.3. Het ontwerp van wet voor de Waterschapswet, dat voorzag in de sedert de inwerkingtreding van die wet bestaande mogelijkheid dat ingezetenen als zelfstandige categorie van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap worden vertegenwoordigd in het waterschapsbestuur, liet niet een afzonderlijke ingezetenenomslag toe. Aan dit laatste lag ten grondslag de opvatting dat voorzover het ingezetenenbelang geacht moet worden meer te omvatten dan louter het kunnen wonen in de woonruimte, te weten ook het wonen in het waterschapsgebied als zodanig, dit vatbaar was voor toedeling aan de gebruikers woongebouwd. Die opvatting is, zoals ook blijkt uit de hier van toepassing zijnde tekst van de Waterschapswet en in het bijzonder artikel 116, bij de parlementaire behandeling van dit wetsontwerp verlaten, hetgeen als volgt werd toegelicht:
"In het licht van het algemeen beginsel 'belang - betaling - zeggenschap' kan, waar ingezetenen als categorie van belanghebbenden ingevolge artikel 2.2 in aanmerking kunnen komen voor een aparte vertegenwoordiging in het algemeen bestuur een ingezetenenomslag niet ontbreken. Deze kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van 'wonen - werken - leven' in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en gebruik van het onroerend goed.(Zie omtrent de gedachte van een ingezetenen-vertegenwoordiging (en - omslag) de memorie van toelichting op blz. 24). Daarmee wordt niet miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu belang hebben bij het gebruiken van 'woongebouwd', doch dat belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te maken van het bovenaangeduide algemeen belang(waarin het als het ware op gaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke toedeling van kosten aan de gebruikers van woongebouwd als zodanig en dus ook niet voor gebruikersomslag.
Het voorgaande overziende moet worden geconcludeerd dat de wijze waarop de gedachte van een inwoners- omslag uitdrukking heeft gekregen in het wetsontwerp misverstand wekt, met name doordat in artikel 4.18, eerste lid, tweede volzin, is gesteld dat die omslag loopt via degenen die gebruiker zijn van het gebouwd. Ook de memorie van toelichting op dat punt schiet tekort." (Memorie van antwoord, Kamerstukken II 1988/89, 19 995, nr. 6, blz. 57/58).
3.4. Dit in aanmerking genomen bestaat er geen grond in artikel 116, aanhef en letter d, van de Waterschapswet aldus uit te leggen dat een ingezetene slechts dan in de heffing van de ingezetenenomslag kan worden betrokken indien de bij hem in gebruik zijnde woonruimte een specifiek belang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap. De wetgever heeft nu eenmaal het algemene belang dat iedere ingezetene van het waterschap heeft bij "wonen-werken-leven" binnen het gebied waar het waterschap zijn taken uitoefent, voldoende grond geacht voor de ingezetenenomslag. Ook de tweede klacht faalt.
4. Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belasting- zaken.
5. Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is op 17 maart 1999 vastgesteld door de vice-president Stoffer als voorzitter, en de raadsheren Zuurmond, Fleers, Beukenhorst en Monné, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier De Bruin, en op die datum in het openbaar uitgesproken.
