Jurisprudentie
AU1738
Datum uitspraak2005-11-11
Datum gepubliceerd2005-11-11
RechtsgebiedCiviel overig
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
ZaaknummersC04/318HR
Statusgepubliceerd
Datum gepubliceerd2005-11-11
RechtsgebiedCiviel overig
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
ZaaknummersC04/318HR
Statusgepubliceerd
Indicatie
Onrechtmatige overheidsdaad (CBB geen "independent tribunal" als bedoeld in art. 6 EVRM), rechtmatigheid van de besluiten van de minister van LNV ten aanzien van door melkveehouder op de voet van art. 11 Beschikking superheffing aangevraagde toekenning van extra melkquotum; passeren van een niet terzake dienend bewijsaanbod, motivering; cassatie, gebrek aan belang.
Conclusie anoniem
Rolnr. C04/318HR
mr J. Spier
Zitting 12 augustus 2005 (bij vervroeging)(1)
Conclusie inzake
[eiser]
tegen
De Staat der Nederlanden
(hierna: de Staat)
1. Samenhang met de zaak rolnr. C04/258 ([...]/Staat)
1.1 De onderhavige zaak vertoont een sterke gelijkenis met de zaak tussen veehouder [...] en de Staat. Die zaak is aanhangig onder rolnr. C04/258. Daarin heb ik op 24 juni 2005 geconcludeerd.
1.2 Ook deze zaak is een uitvloeisel van het EHRM-arrest Van de Hurk(2) waarin - kort gezegd - werd geoordeeld dat het CBB geen onafhankelijke rechter was. Naar de bedoeling van de steller van het middel is het pièce de résistance van deze zaak of een vordering tot "nakoming van de wet" (gebaseerd op art. 3:296 BW) rechtens mogelijk is. Deze nakoming zou daarin moeten bestaan dat de Staat zou moeten worden veroordeeld [eiser] het door hem gewenste melkquotum toe te kennen.
1.3 Tussen de zaak [...] en de onderhavige bestaat in die zin verschil dat [...] in eerstbedoelde zaak op creatieve wijze trachtte een mouw te passen aan de omstandigheid dat zijn aanvankelijke vordering (strekkend tot schadevergoeding) was verjaard. In deze procedure heeft de Staat het (eerst bij mva gedane) beroep op verjaring ingetrokken.
1.4 Nochtans kan voor de onder 1.2 genoemde problematiek in essentie worden verwezen naar de conclusie in de zaak [...] onder 5. De daar ontwikkelde redenering gaat in casu niet ten volle op.
Mede daarom wordt niet volstaan met een enkele verwijzing naar het eerder betoogde. Strikt nodig is een uiteenzetting ten gronde m.i. niet nu deze zaak zich leent voor eenvoudige afdoening; zie onder 4.16.
2. Feiten
2.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de volgende feiten.(3) Deze zijn vastgesteld door de Rechtbank 's-Gravenhage in rov. 1 van haar vonnis van 19 januari 2000.(4) Ook het Hof is in zijn in cassatie bestreden arrest van deze feiten uitgegaan (rov. 1). Het Hof heeft daarvan in rov. 2 een samenvatting gegeven.
2.2 [Eiser] exploiteert een melkveehouderij te [plaats].
2.3 Bij notariële akte van 28 juli 1982 heeft [eiser] de boerderij waarop hij dit bedrijf exploiteert, gekocht van zijn ouders. Na de bedrijfsovername heeft [eiser] de toen aanwezige rundveestapel van de hand gedaan. In 1983 heeft [eiser] geen melk geleverd. Pas in april 1984 heeft [eiser] de melkleverantie hervat.
2.4 Op 24 mei 1984 heeft [eiser] een verzoek ingediend bij de minister van Landbouw en Visserij(5) (hierna: de minister) om met toepassing van art. 19 van de Beschikking superheffing 1984 (hierna: Bsh) in aanmerking te komen voor een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk (hierna ook: melkquotum).
2.5 Op 31 oktober 1984 heeft de minister het verzoek van [eiser] afgewezen. Tegen dit besluit heeft [eiser] op 27 november 1984 beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB).
2.6 Op 6 november 1984 heeft [eiser] een aanvraag ingediend om met toepassing van art. 11 Bsh in aanmerking te komen voor een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, uitgaande van een uitbreiding van het aantal voor "melk- en kalfkoeien" (hierna: koeien) ingerichte standplaatsen van 0 naar 48.
2.7 Bij besluit van 14 maart 1985 heeft de directeur voor de Landbouw en Voedselvoorziening in de provincie Overijssel (hierna: de directeur) namens de minister de onder 2.6 bedoelde aanvraag gedeeltelijk toegewezen, uitgaande van een uitbreiding van het aantal voor koeien ingerichte standplaatsen van 0 naar 24. Tegen dit besluit heeft [eiser] een bezwaarschrift ingediend bij de minister.
2.8 Bij besluit van 6 juni 1985 heeft de minister dit bezwaarschrift ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld bij het CBB.
2.9 Op 6 juli 1985 heeft [eiser] aan de voorzitter van het CBB een voorlopige voorziening verzocht. Op dat verzoek heeft de voorzitter op 1 september 1986 afwijzend beschikt.
2.10 Het CBB heeft de beroepen, genoemd onder 2.5 en 2.8 gevoegd. Bij uitspraak van 16 november 1987 heeft het CBB beide beroepen verworpen.
2.11 In zijn arrest van 19 april 1994 heeft het EHRM (in de zaak Van de Hurk/Staat) in rov. 64 het volgende overwogen:
"This claim is based on the assumption that the judgment of the Tribunal would have been favourable to the applicant had the alleged violations of Article 6 § 1 not taken place. However, it is by no means dear that the outcome of the case would have been different in the absence of the violation found (see paragraph 55 above). The Court therefore agrees with the Delegate of the Commission and the Government that the applicant's claim under this head must be dismissed."
3. Procesverloop
3.1 [Eiser] heeft de Staat gedagvaard op 17 april 1997. Hij vorderde een verklaring voor recht dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en uit dien hoofde schadeplichtig is. Voorts wordt aanspraak gemaakt op schadevergoeding, nader op te maken bij staat.
3.2.1 [Eiser] heeft - in de weergave van de Rechtbank (rov. 2.1)(6) - de volgende gronden aan zijn vordering ten grondslag gelegd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het EVRM stijdige rechtsgang naar het CBB en het daaraan verwante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met art. 11 Bsh strijdige besluit van de minister van 6 juni 1985;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissing van het CBB van 1 september 1986 en van het CBB van 16 november 1987;
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding.
Op al deze gronden heeft de Staat, volgens [eiser], jegens hem onrechtmatig gehandeld.
3.2.2 [Eiser] meent - kort gezegd - dat zijn zaak alsnog door een onafhankelijke rechter moet worden beoordeeld (o.m. inleidende dagvaarding sub 23 en 25).
3.2.3 [Eiser] kiest uitdrukkelijk voor schadevergoeding (o.m. inleidende dagvaarding onder 30).
3.3 De Staat heeft de vorderingen weersproken.
3.4.1 De Rechtbank heeft in haar vonnis van 19 januari 2000 de vordering, voor zover gebaseerd op de 3.2.1 onder e genoemde grond, afgewezen. Zij heeft [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in zijn vorderingen bedoeld onder 3.2.1 sub a - d.
3.4.2 De Rechtbank was van oordeel dat [eiser] door de Staat pas bijna drie jaar na het Van de Hurk-arrest te dagvaarden, te lang heeft gewacht met het instellen van zijn civiele vordering.
3.5 [Eiser] is in hoger beroep gekomen. In de mvg gaat hij (nog steeds) liggen voor het anker van schadevergoeding.
3.6.1 De Staat heeft zich in de mva op verjaring beroepen. Hierop heeft [eiser] zijn eis gewijzigd/vermeerderd in dier voege dat tevens een verklaring voor recht wordt gevraagd dat hij:
"voldoet aan de voorwaarden van art. 11 Beschikking superheffing 1984 en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, alsook registratie daarvan, uitgaande van een uitbreiding van 0 naar 48 voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen".
3.6.2 Voorts vordert [eiser] dat de Staat wordt veroordeeld om ervoor zorg te dragen dat
"vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk op de daarvoor voorgeschreven wijze wordt geregistreerd bij (...) het Produktschap voor Zuivel".
3.6.3 De onder 3.6.1 en 3.6.2 genoemde vorderingen worden (louter) juridisch onderbouwd.
3.6.4 Voor het geval de onder 3.6.1 en 3.6.2 bedoelde vordering niet voor toewijzing vatbaar zou zijn, maakt [eiser] aanspraak op schadevergoeding.
3.7 De Staat heeft ook de gewijzigde/vermeerderde vordering bestreden. Het beroep op verjaring heeft hij ingetrokken (akte uitlating producties en eiswijziging onder 1).
3.8.1 In zijn arrest van 17 juni 2004 heeft het Hof de vermeerderde/gewijzigde vordering afgewezen en het bestreden vonnis bekrachtigd.
3.8.2 Het Hof neemt tot uitgangspunt dat het ministeriële besluit moet worden getoetst "zonder daarbij gebonden te zijn aan het oordeel van het CBb". Het Hof werkt dat verder uit:
"De maatstaven waarnaar de burgerlijke rechter dat overheidsbesluit moet toetsen, zijn (...) niet anders dan die, welke de rechter in de betrokken periode bij de beoordeling van overheidsbesluiten in acht had te nemen, te weten, waar het (aspecten van) besluiten betreft waarbij de overheid beleidsvrijheid toekomt, naar de maatstaf of de beslissing bij afweging van belangen in redelijkheid had kunnen worden genomen, en waar geen beleidsvrijheid bestaat, of de beslissing, gezien de omstandigheden die aan de - uiteindelijk oordelende - rechter zijn voorgelegd, in overeenstemming met de toepasselijke regels was" (rov. 9).
3.8.4 In rov. 11 oordeelt het Hof dat en geeft het aan waarom de beslissing van de minister "niet in strijd met de BSh" was.
3.8.5 Op de overigens door het Hof bijgebrachte gronden wordt hieronder, voor zover nodig, ingegaan.
3.9 [Eiser] heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft het cassatieberoep weersproken. Partijen hebben hun standpunt schriftelijk laten toelichten. Vervolgens hebben zij nog gere- en gedupliceerd.
4. Bespreking van de klachten
4.1 Het cassatieberoep is gericht tegen de rovv. 12, 15 en 16 van 's Hofs arrest; aldus expliciet de alinea die vooraf gaat aan middel I. Middel I heeft betrekking op het passeren van een bewijsaanbod in rov. 12, de middelen II en III(7) op de afwijzing van de vordering tot nakoming van art. 11 Bsh.
4.2 In de rovv. 9-11 onderzoekt het Hof of de minister in het door het CBB beoordeelde besluit tot weigering van een melkquotum op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de Bsh, met name de artikelen 6 en 11 daarvan. In rov. 11 overweegt het Hof dienaangaande:
"Als niet voldoende gemotiveerd betwist staat vast dat ten tijde van bezoeken vanwege de Staat aan de boerderij van [eiser] in 1985 is geconstateerd dat er toen 24 voor dat vee geschikte standplaatsen aanwezig waren, dat toen slechts een gedeelte van deze 24 ingerichte standplaatsen als zodanig in gebruik was, dat de 24 overige door [eiser] geclaimde standplaatsen als zodanig niet in gebruik waren en dat deze deels niet voldeden aan de toen geldende norm dat standplaatsen voor melk- en kalfkoeien minimaal 1,10 meter breed dienden te zijn, omdat zij beduidend smaller waren, deels - voorzover zij zich volgens [eiser] in een losstaande schuur bevonden - niet als zodanig waren ingericht nu zowel standen als melkfaciliteiten ontbraken en de schuur in gebruik was als opslagplaats voor hooi en vervoermiddelen. Deze feiten wettigen de conclusie dat de aldus door [eiser] geclaimde plaatsen geen voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen waren. Hieraan doet niet af dat uit de meitelling van 1981 volgt dat toen 40 melk- en kalfkoeien op het bedrijf stonden noch dat een melkleiding vanuit de boerderij naar deze schuur zou kunnen worden doorgetrokken. Deze omstandigheden laten de aangetroffen situatie onverlet. De beslissing van de minister was dus niet in strijd met de BSh" (cursivering toegevoegd).
4.3 In rov. 12 onderzoekt het Hof of de minister desondanks in redelijkheid tot een voor [eiser] gunstig(er) besluit had moeten komen door een uitzondering te maken op de in rov. 11 genoemde breedtenorm. Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend.
4.4 Hiermee komt middel I in beeld dat zich tegen rov. 12 richt.
4.5 In rov. 12 overweegt het Hof:
"[...] De minister mocht in redelijkheid als voorwaarde voor zo'n uitzondering stellen, zoals hij ook heeft gedaan, dat de bewuste standplaatsen in het verleden structureel voor de stelling(8) van melk- en kalfkoeien zijn gebruikt en dat het de bedoeling van [eiser] is (geweest) om dit structurele gebruik in de toekomst voort te (blijven) zetten. Het had naar 's hofs oordeel zowel op grond van artikel 6 Bsh als reeds omdat [eiser] aanspraak op een uitzondering als genoemd wilde maken op zijn weg gelegen om deze bedoeling met bewijsmiddelen aan de minister te tonen. Vaststaat dat zulks in de bezwaarprocedure niet is geschied. Deze bedoeling volgt ook niet voldoende concreet uit de - blijvende - aanwezigheid van een melktank met een capaciteit voor melk van (meer dan) 40 koeien, nu deze tank reeds door de vader van [eiser] in gebruik was genomen in een periode dat er meer koeien op het bedrijf waren dan in 1985. Aan het in appel gedane aanbod om de voorlichter [betrokkene 1] van de standsorganisatie, met wie [eiser] destijds voorafgaand aan het aangaan van zijn investeringsverplichtingen zijn plannen dienaangaande zou hebben besproken en dat daarbij zou zijn uitgegaan van het houden van 40 tot 50 melk- en kalfkoeien, gaat het hof als niet ter zake dienende voorbij. Zelfs al zou dat gesprek hebben plaatsgevonden dan volgt daaruit nog niet dat destijds reeds sprake was van een dermate concrete bedoeling als voormeld dat die voor de Staat reden had moeten zijn tot het maken van een uitzondering als genoemd. Het bovenstaande brengt het hof tot de conclusie dat het besluit van de minister in overeenstemming is met de regels van de Bsh en dat de minister ook in redelijkheid heeft kunnen beslissen zoals is geschied" (cursivering toegevoegd).
4.6 Als gezegd heeft het middel betrekking op het passeren van het bewijsaanbod van [eiser]. Het behelst de volgende klachten:
a. het is duidelijk wat [eiser] wilde bewijzen. Het was ook ter zake dienend. Daarom had het Hof het bewijsaanbod niet mogen passeren (onderdelen b en c);
b. 's Hofs afwijzing van het bewijsaanbod is onvoldoende gemotiveerd (onderdelen a en c);
c. 's Hofs oordeel dat het bewijsaanbod onvoldoende is gespecificeerd, kan de toets der kritiek niet doorstaan (onderdeel c);
d. sprake is van een verboden bewijsprognose (onderdeel d).
4.7 De onder 4.6 sub c en d weergegeven klachten missen feitelijke grondslag.
4.8.1 Van een verboden bewijsprognose is geen sprake. Het Hof is veronderstellenderwijs uitgegaan van de omstandigheid dat het door [eiser] genoemde gesprek zou hebben plaatsgevonden. Los daarvan ('s Hofs tweede en zelfstandige grond) acht het het bewijsaanbod niet relevant. Het Hof heeft dus niet geoordeeld dat het bewijsaanbod onvoldoende was gespecificeerd (de onder 4.6.c weergegeven klacht).
4.8.2 In de s.t. van mr Duijsens onder 17 i.f. wordt aangestipt waarom zijns inziens van een verboden bewijsprognose sprake is.
4.8.3 Zelfs als we aan deze stelling, die in het middel niet valt te lezen, toekomen, kan [eiser] daarbij m.i. geen garen spinnen. Ik erken dat 's Hofs arrest zo kán worden gelezen als op de onder 4.8.2 genoemde plaats wordt verdedigd. Het komt mij voor dat het Hof dat evenwel niet heeft willen zeggen. Het Hof brengt in rov. 12 tot uitdrukking dat [eiser] niet heeft gesteld, laat staan te bewijzen heeft aangeboden, dat sprake was van (wat het Hof noemt) "een dermate concrete bedoeling" die de Staat noopte tot het maken van een uitzondering. Naar 's Hofs - niet onbegrijpelijke - oordeel valt zo'n bedoeling uit het gesprek met voorlichter [betrokkene 1] niet af te leiden.
4.9 De onder 4.6 sub a en b weergegeven klachten voldoen niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv.
4.10 Niet wordt aangegeven waarom de bewijsaanbiedingen waarop het middel doelt ter zake dienend zouden zijn.
4.11.1 Dat valt ook niet af te leiden uit de passages in de cvr en mvg waarnaar wordt verwezen.
4.11.2 In de s.t. van mr Duijsens onder 11 wordt nog een derde bron genoemd. Nu het middel daarvan geen melding maakt, ga ik daaraan voorbij.
4.12.1 Hoe dat ook zij, [eiser] ziet er al aanstonds aan voorbij dat het Hof in rov. 12 aangeeft het bewijsaanbod aldus te hebben begrepen dat dit inhoudt
"voorlichter [betrokkene 1] (...) met wie [eiser] destijds voorafgaand aan het aangaan van zijn investeringsverplichtingen zijn plannen dienaangaande zou hebben besproken en dat daarbij zou zijn uitgegaan van het houden van 40 tot 50 melk- en kalfkoeien".
4.12.2 Het middel strekt niet ten betoge dat deze interpretatie van het (weinig heldere) bewijsaanbod onjuist is.
4.13 Het Hof motiveert waarom het het onder 4.12.1 weergegeven bewijsaanbod niet ter zake dienend acht. Kort gezegd: er zou grond kunnen bestaan af te wijken van de in rov. 11 genoemde breedtenorm. Daarvoor is evenwel vereist dat [eiser] structureel beoogde 40 koeien te houden. Dat hij deze concrete bedoeling had, valt niet af te leiden uit de omstandigheid dat hij met voorlichter [betrokkene 1] zou hebben gesproken (wat het Hof veronderstellenderwijs aanneemt) en dat in dat gesprek zou zijn uitgegaan van het houden van 40 tot 50 koeien (waarvan het Hof eveneens veronderstellenderwijs uitgaat).
4.14 's Hofs zoëven weergegeven oordeel is niet onbegrijpelijk. Het is toereikend gemotiveerd. De onder 4.6.b verwoorde klacht loopt daarop stuk.
4.15 Evenmin wordt aangegeven waarom het bewijsaanbod (zoals door het Hof verstaan) ter zake dienend zou zijn. Zonder nadere toelichting valt dat ook niet in te zien. Daarmee is ook het lot van de onder 4.6.a genoemde klacht bezegeld.
4.16 Nu 's Hofs oordeel dat er - kort gezegd - geen grond bestaat om een uitzondering te maken op de in rov. 11 geformuleerde hoofdregel tevergeefs wordt bestreden, resteert 's Hofs aan het slot van rov. 11 gegeven oordeel: de minister heeft niet gehandeld in strijd met de Bsh. Als gezegd wordt dat oordeel in cassatie niet bestreden. Daarmee valt het doek over de middelen II en III.
4.17 Ten overvloede: middel III mist in al zijn onderdelen feitelijke grondslag nu het Hof, zoals alleen al de uit hiervoor vermelde rechtsoverwegingen zonneklaar blijkt, wel degelijk zelfstandig een oordeel heeft geveld over het bij het CBB aangevochten besluit om geen melkquotum toe te kennen.
4.18 Middel II roert de meer principiële vraag aan of bij de civiele rechter nakoming van de Bsh kan worden gevorderd. Die vraag moet ontkennend worden beantwoord, voor zover we al toekomen aan inhoudelijke beoordeling van deze klacht. In essentie geldt hier hetzelfde als vermeld in mijn conclusie in de zaak [...]/Staat. Ten behoeve van Uw Raad en partijen geef ik de betrokken passages hieronder weer. Deze zijn thans toegespitst op de bijzonderheden van de onderhavige zaak en daarmee niet volledig identiek aan de zojuist bedoelde conclusie.
4.19.1 Inhoudelijke beoordeling van middel II zou [eiser] niet kunnen baten omdat 's Hofs oordeel niet onjuist is. In dit verband is nodig om de zaak zowel vanuit het Nederlandse recht als vanuit de optiek van het EVRM te bezien. Ik begin met het Nederlandse recht.
4.19.2 Daarbij zij vooropgesteld dat - anders dan het middel onder a meent - niet ter zake doet of de Staat al dan niet heeft bestreden dat het hier gaat om een vermogensrecht. Dat is immers een juridische kwestie.
Problematiek bezien vanuit het Nederlandse recht
4.20 De opvatting die [eiser] ingang wil doen vinden, zet de bijl aan het bestuursrecht en de verhouding tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Justitiabelen zouden telkens de bestuursrechter kunnen omzeilen door "nakoming" te vragen van de wet. Aldus wordt het recht op zijn kop gezet.
4.21 Maar zelfs als [eiser]s benadering niet zó revolutionair is bedoeld, leidt zij nergens toe.
4.22 Dat geldt eveneens wanneer de leer-[eiser] zou zijn beperkt tot gevallen als de onderhavige. Ook dan is zij - ik herhaal: bezien vanuit de optiek van het Nederlandse recht - een doodlopende weg om (ten minste) de volgende redenen:
a. het is niet de taak, noch ook de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om in situaties als de onderhavige (de facto) besluiten te nemen die door het bestuur moeten worden genomen. Hoewel een bevel ten opzichte van de overheid zeker mogelijk is,(9) zelfs wanneer het gaat om zogeheten gebonden besluiten,(10) bestaat daarvoor geen ruimte als de overheid in één of meer opzichten een beleidsvrijheid heeft.(11) In casu doet die situatie zich in elk geval voor ten aanzien van de hierna onder c bedoelde kwestie;
b. het is evenmin zijn taak, noch ook zijn bevoegdheid om bestuursbesluiten te vernietigen. [eiser] ziet eraan voorbij dat vernietiging van het besluit van de minister toch een minimale voorwaarde zou zijn vooraleer hem het gevraagde melkquotum zou kunnen worden toegekend. Vernietiging van dat besluit heeft hij evenwel niet gevorderd. Ook daarop loopt zijn vordering stuk;
c. de EG-Verordening waarop de Bsh is gebaseerd, gaat uit van de gedachte dat toekenning van extra rechten aan de ene boer ten koste van de andere boer(en) gaat.(12) Toekenning van het gevraagde quotum aan [eiser] zonder elders iets weg te halen, zou daarom strijdig zijn met het EG-recht. Elders (bij boeren die geen partij zijn in deze procedure) iets weghalen, gaat de taak en mogelijkheden van de burgerlijke rechter verre te buiten. De rechter dent zich te onthouden van het in het leven roepen van een met het EG-recht strijdige situatie;
d. de gedachte dat (toekenning van) het melkquotum rechtstreeks uit de wet voortvloeit, berust op een misverstand. In het (ook destijds geldende) stelsel van het bestuursrecht was daarvoor een besluit van de minister nodig. Deze omstandigheid staat in de weg aan een op (de analogie met) art. 3:296 BW gebaseerde vordering.
4.23 In de hier verworpen opvatting zouden trouwens alle boeren - voor zover hun desbetreffende vordering niet is verjaard - (opnieuw) bij de burgerlijke rechter kunnen aankloppen. Datzelfde zou wellicht kunnen gelden voor allen die worden geconfronteerd met een uitspraak van het HvJ EG waaruit zou blijken dat het gemeenschapsrecht door een rechter verkeerd is toegepast. De gevolgen daarvan zijn moeilijk te overzien.
4.24 Bezien vanuit de invalshoek van het Nederlandse recht is het middel dus tot mislukken gedoemd.
4.25 Daarmee is evenwel nog niet het laatste woord gezegd. Rechtspraak van het EHRM kan er immers toe leiden dat beperkingen die het Nederlandse recht teweeg brengt een justitiabele niet opbreken.
Het EVRM-perspectief
4.26 [Eiser] beroept zich voorts op enkele arresten van het EHRM.(13) Deze zouden - heel kort gezegd - meebrengen dat hij, zoveel als mogelijk is, moet worden gebracht in de positie die zou hebben bestaan wanneer het CBB wél zou zijn aangemerkt als een onafhankelijke rechter. Daaruit trekt hij de conclusie dat de gewijzigde vordering voor toewijzing vatbaar zou zijn.
4.27 M.i. komen we ook aan deze kwestie niet toe, al aangenomen dat het middel een daarop toegespitste klacht behelst.
4.28 Het EVRM noch ook de rechtspraak van het EHRM brengen mee dat een justitiabele in een geval als het onderhavige in een procedure bij de burgerlijke rechter aanspraak kan maken op iets waarom het hem niet werkelijk te doen is.
4.29 Aangenomen mag worden dat [eiser], toen hij in april 1997 zijn vordering formuleerde - ruim tien jaar na de uitspraak van het CBB en bijna twaalf jaar na de aanvankelijke afwijzing door de minister - bewust koos voor schadevergoeding; zie onder 3.2. In appèl is [eiser] aanvankelijk eveneens voor het anker van schadevergoeding gaan liggen; zie onder 3.5.
4.30 Eerst nadat de Staat zich (bij mva) op verjaring heeft beroepen, heeft [eiser] - klaarblijkelijk met geen ander oogmerk dan aan de mogelijke consequenties van dat beroep te ontkomen - de thans besproken nakomingsvordering ingesteld. Hij heeft niet aangegeven waarin zijn belang bij die gewijzigde vordering - los van de zoëven genoemde omstandigheid - was gelegen; zie onder 3.6.3. In elk geval maakt het middel daarvan geen gewag; de s.t. trouwens evenmin.
4.31 Gesteld al dat [eiser] bij zijn gewijzigde vordering enig belang zou hebben, anders dan het kunnen ontkomen aan het beroep op verjaring, zou het m.i. louter een belang van financiële aard zijn. Het lost zich daarmee op in schadevergoeding. Daarom is allerminst duidelijk waarom de aanvankelijke vordering van [eiser] niet voldoende soelaas zou hebben geboden. Of juridischer gezegd: waarom een herbeoordeling waarbij de mogelijkheid bestond dat [eiser] de door hem geleden schade vergoed kon krijgen, hem niet zoveel als mogelijk is, zou brengen in de positie waarin hij zou hebben verkeerd wanneer het CBB een onafhankelijke rechter ware geweest.
4.32 Kortom: zelfs als de kernstelling waarop [eiser]s aan de EHRM-rechtspraak ontleende argumentatie is gebaseerd juist zou zijn, dan komt hém dat niet te stade. Immers bood het Nederlandse recht - waarop hiervoor werd ingegaan - voldoende soelaas voor hetgeen hij wenste: vergoeding van de door hem geleden schade.
4.33 Ten overvloede ga ik ten gronde op de EHRM-jurisprudentie in.
4.34 In de eerste plaats verdient het arrest Papamichalopoulos e.a./Griekenland aandacht; ook mr Duijsens heeft zich daarop beroepen (s.t. onder 39).(14) Het lijkt goed eerst stil te staan bij de feiten.
4.35 Griekenland had zonder enige vergoeding een stuk grond van Papamichalopoulos ontnomen. Papamichalopoulos had dit met succes bij de Griekse rechter bestreden. Diens uitspraken werden door Griekenland evenwel genegeerd. Hierop dient hij een klacht in op de voet van het EVRM. Hij maakt primair aanspraak op teruggave en subsidiair schadevergoeding.
4.36 Bedoelde ontneming kon - uiteraard - de toets der kritiek niet doorstaan. Daarmee rees de vraag waarop Papamichalopoulos aanspraak had. Dienaagaande overweegt het EHRM:
"(...) a judgment in which the Court finds a breach imposes on the respondent State a legal obligation to put an end to the breach and make reparation for its consequences in such a way as to restore as far as possible the situation existing before the breach.
The Contracting States (..) are in principle free for choose the means whereby they will comply with a judgment in which the Court has found a breach. This discretion as to the manner of execution of a judgement reflects the freedom of choice attaching to the primary obligation of the Contracting States under the Convention to secure the rights and freedoms guaranteed (Article 1) (art. 1). If the nature of the breach allows of restitutio in integrum, it is for the respondent State to effect it, the Court having neither the power nor the practical possibility of doing so itself. If, on the other hand, national law does not allow - or allows only partial - reparation to be made for the consequences of the breach, Article 50 (art. 50) empowers the Court to afford the injured party such satisfaction as appears to be appropriate" (rov. 34).(15)
4.37.1 Het EHRM werkt dit vervolgens uit. Het wijst erop dat deze zaak hierdoor wordt gekenmerkt dat geen sprake was van rechtens toelaatbare onteigening maar van - kort gezegd - ontneming gedurende 28 jaar zonder enige vergoeding. Het vervolgt dan:
"The unlawfulness of such a dispossesion inevitably affects the criteria to be used for determining the reparation owed by the respondent State, since the consequences of a lawful expropriation cannot be assimilated to those of an unlawful dispossession" (rov. 36).
4.37.2 Hierop voortbouwend wordt geoordeeld:
"37. In the present case the compensation to be awarded to the applicants is not limited to the value of their properties at the date on which the Navy occupied them (...).
38. Consequently, (...) the return of the land in issue (...) would put the applicants as far as possible in a situation equivalent to the one in which they would have been if there would not have been a breach of Article 1 of Protocol No. 1 (...)."
4.38 Het verweer van Griekenland dat de vordering excessief was (de grond was inmiddels bebouwd) en dat bepaling van de hoogte van de vergoeding - ingeval de grond niet zou worden teruggegeven - een kwestie van nationaal recht was, wordt door het EHRM verworpen. In dat verband wordt onder meer aangetekend dat het hier gaat om een schending van art. 1 Eerste Protocol (rov. 40).
4.39 In het arrest Scozzari e.a./Italië(16) werd de onder 4.36 geciteerde regel in een notendop als volgt herhaald:
"(...) a judgement in which the Court finds a breach imposes on the respondent State an obligation not just to pay those concerned the sums awarded by way of just satistaction, but also to choose, subject to supervision by the Committee of Ministers, the general and/or, if appopriate, individual measures to be adopted in their legal order and (...) to redress as far as possible the effects (...). Furthermore (...) the respondent State remains free to choose the means by which it will discharge its legal obligation under Article 46 of the Convention, provided that such means are compatible with the conclusions set out in the Court's judgement" (rov. 249).
4.40 In het arrest Brumarescu tegen Roemenië(17) was eveneens sprake van ontneming van een stuk grond. De vraag was onder meer of deze door Roemenië moest worden teruggegeven. Het EHRM beantwoordde die vraag bevestigend. Het roept daartoe in herinnering dat de staat geen rechtvaardiging (gelegen in het openbaar belang) had aangedragen in de procedure bij de Supreme Court of Justice, dat Brumarescu meer dan vier jaar zonder geëigende vergoeding van zijn eigendom was verstoken, terwijl zijn pogingen daartegen op te komen geen succes hadden. Het EHRM vervolgt dan:
"(...) that in the circumstances of the present case the return of the property in ussue, as ordered in the final judgment of the Court of First Instance of 9 December 1993, would put the applicant as far as possible in the situation equivalent to the one in which he would have been if there had not been a breach of Article 1 of Protocol No. 1" (rov. 22).
4.41.1 Volgens de Staat kan de hiervoor genoemde rechtspraak [eiser] niet baten. Immers zou de wijze waarop het rechtsherstel plaatsvindt, worden bepaald door het nationale recht. De Staat leidt dat af uit deze arresten; s.t. mr Snijders onder 2.6.
4.41.2 Bij de huidige - m.i. niet geheel duidelijke - stand van de rechtsontwikkeling kan in mijn ogen niet zonder meer worden gezegd dat de vrijheid van een verdragsstaat om een (geëigende) mouw te passen aan een geconstateerde verdragsschending onbeperkt is.(18) Ik behoef daarop evenwel thans niet verder in te gaan; dat wordt in de volgende paragrafen nader uitgewerkt.
4.42.1 In het arrest Staat/L(19) heeft Uw Raad geoordeeld dat art. 41 EVRM geen zelfstandige aanspraak op rechtsherstel biedt die de benadeelde zonodig voor de nationale rechter kan opeisen. Uw Raad vervolgt dan dat op de Staat de verplichting rust om te zorgen voor rechtsherstel:
"De Staat is daarbij in beginsel vrij in de wijze waarop hij aan deze verplichting gevolg geeft doch deze vrijheid houdt niet in dat hij vrij is in de wijze waarop het herstel plaatsvindt en dat de nationale rechter daarover geen beslissing zou kunnen nemen, doch betekent slechts dat binnen de nationale rechtssfeer naar een passende vorm van herstel moet worden gezocht" (rov. 3.3).(20)
4.42.2 De Hoge Raad wijst er verder op dat naar Nederlands recht schadevergoeding ook in andere vorm dan geld kan worden toegekend. In het betrokken geval was dat staking van de tenuitvoerlegging van een opgelegde straf. Schadevergoeding in die vorm wordt door Uw Raad, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, toelaatbaar geacht (rov. 3.3).
4.43 Ik voor mij ben geneigd te menen dat toekenning van een melkquotum op de voet van art. 6:103 BW mogelijk zou kunnen zijn wanneer (ten minste) aan de volgende voorwaarden is voldaan: 1) sprake is van een persoon die het slachtoffer is geworden van schending van een door het EVRM beschermd recht; 2) door betrokkene wordt daarop aanspraak gemaakt,(21) terwijl hij daarbij 3) een voldoende geconcretiseerd belang heeft. Toekenning van dit quotum zal bovendien 4) niet in strijd mogen zijn met een (andere) bepaling van Europees recht. Ten slotte (5) zal de vordering nog niet verjaard mogen zijn.
4.44.1 In casu zou een op art. 6:103 BW gestoelde vordering tot toekenning van een melkquotum m.i. zijn stukgelopen op de onder 4.43 sub 2, 3 en 4 genoemde vereisten.
4.44.2 Wat 2) betreft teken ik hierbij nog aan dat de gewijzigde vordering niet is gegrond op art. 6:103 BW. De s.t. stipt deze benadering weliswaar aan, maar voert terecht niet aan dat [eiser] voor dit anker zou zijn gaan liggen.
4.44.3 Hiervoor werd al aangegeven dat en waarom het [eiser] in casu - naar in elk geval in cassatie zal moeten worden aangenomen - niet te doen was om toekenning van het melkquotum. Dat daarmee rekening mag worden gehouden, strookt met de rechtspraak van het EHRM.(22)
4.44.4 Het ligt m.i. bijzonder weinig voor de hand dat een justitiabele wiens vordering waarom het hem daadwerkelijk te doen was (is)(23) en die inhoudelijk kan en moet worden beoordeeld (geheel onnodig) een vordering als de onderhavige zou moeten kunnen instellen. Dat betrokkene nalaat om 's Hofs inhoudelijke oordeel, zoals neergelegd in rov. 12, te bestrijden, maakt dat uiteraard niet anders. Dat berust allicht op een bewuste keuze van [eiser] die de rechter dient te respecteren (art. 419 lid 1 Rv.).
4.45 De omstandigheid dat toekenning van een melkquotum op de voet van art. 6:103 BW principieel niet onmogelijk is, staat m.i. in de weg aan een nakomingsvordering als thans aan de orde.(24) Onder 4.20 - 4.25 werd reeds aangegeven dat en waarom zij zich niet verdraagt met het Nederlandse recht. De vraag of zulk een non sequitur in overeenstemming zou zijn te brengen met de onder 4.34 - 4.40 besproken EHRM-rechtspraak behoeft m.i. geen beantwoording. Immers had [eiser] op de voet van art. 6:103 BW - indien daaraan niet de onder 4.44.1 genoemde beletselen in de weg zouden staan - daarop in beginsel aanspraak kunnen maken.
4.46.1 Men zou mij kunnen tegenwerpen dat de onder 4.45 ontwikkelde gedachtegang nogal dogmatisch is. Dat ontken ik niet. Nodig maar tevens voldoende is in mijn ogen evenwel dat het Nederlandse recht voorziet in een passende vorm van rechtsherstel en dat de rechter daarnaar - binnen de grenzen van de vordering - op zoek gaat; zie onder 4.42.1. De door art. 6:103 BW geplaveide weg biedt als voordeel dat zij geen inbreuk maakt op het bestuursrecht-(elijk stelsel). Het is niet nodig om het ministeriële besluit te vernietigen, terwijl de rechter zich niet behoeft te begeven in (mogelijke) beleidsafwegingen en -keuzes. Hij zoekt slechts een weg om een mouw te passen aan een probleem dat door de Staat is geschapen door het in het leven roepen van een niet onafhankelijke rechter.(25)
4.46.2 In dit verband roep ik in herinnering dat, anders dan [eiser] meent, het melkquotum in het (ook destijds) bestaande juridisch stelsel, niet rechtstreeks uit de wet voortvloeit. Dat is m.i. een onoverkomelijke hindernis voor de ingestelde vordering. De weg via art. 6:103 BW is dan veel gemakkelijker begaanbaar omdat zij, in elk geval dogmatisch bezien, niet noopt het bestaande stelsel op zijn kop te zetten.
4.47 Opmerking verdient nog dat het minst genomen merkwaardig zou zijn wanneer de burgerlijke rechter gehouden zou zijn een nakomingsvordering als de onderhavige toe te wijzen als "fungerend bestuursrechter", terwijl deze laatste daartoe op grond van het destijds geldende recht allerminst gehouden was.(26)
4.48 Ten slotte en ten overvloede veroorloof ik mij nog de vraag op te werpen of in het onder 4.34 - 4.38 besproken arrest niet meer wordt gelezen dan er staat. In de eerste plaats erkent het EHRM dat het nationale recht aan een "restitutio in integrum" in de weg kan staan (rov. 34). Het benadrukt voorts, naar ik begrijp, dat acht moet worden geslagen op de aard van de schending van het EVRM; zie rov. 36 - 38 zomede hierboven § 4.37, 4.38 en 4.40.
4.49 Kortom: inhoudelijke beoordeling van het tweede middel zou [eiser] geen soelaas bieden.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 In de onder 1 genoemde samenhang heb ik aanleiding gezien bij vervroeging te concluderen.
2 EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA. Zie ook rov. 2 in fine van het in cassatie bestreden arrest.
3 Ik heb enkele m.i. niet erg relevante "feiten" weggelaten.
4 Het Hof spreekt in rov. 1 over feiten die de Rechtbank "kennelijk als vaststaand [heeft] aangenomen."
5 Het Hof spreekt van "de Minister van Landbouw etc.".
6 Zie ook inleidende dagvaarding onder 29 en rov. 6 van 's Hofs arrest.
7 Op blz. 2 van het cassatiedagvaarding wordt gerept van één middel. De afzonderlijke klachten worden telkens geformuleerd onder het hoofdje "Middel". Ik sluit mij bij deze laatste benadering aan. Van praktische betekenis is deze kwestie niet.
8 Bedoeld zal wel zijn: stalling.
9 Onrechtmatige Daad VA (Damen) aant. 16.
10 HR 9 mei 1958, NJ 1960, 475 DJV.
11 Iets minder stellig Onrechtmatige Daad VA aant. 43.
12 Zie A-G Van Gerven voor HvJ EG 12 juli 1999, nr C-16/89 Spronk, Jur. 1990-I blz. 3204 onder 8.
13 S.t. mr Duijsens onder 39 e.v.
14 EHRM 31 oktober 1995, ser. A 330-B.
15 Nagenoeg letterlijk eender EHRM 23 januari 2001, Brumarescu tegen Roemenië, RJD 2001-I blz. 155 e.v. rov. 19 en 20.
16 EHRM 13 juli 2000, RJD 2000-VIII blz. 471 e.v.
17 EHRM 23 januari 2001, RJD 2001-I blz. 155 e.v.
18 Zie nader EHRM 8 juli 2003, NJ 2005, 195 zomede de noten van Alkema onder dit arrest en onder HR 31 oktober 2003, NJ 2005, 196; beide noten verwijzen naar verdere bronnen. Voldoende maar tevens noodzakelijk is te vermelden dat m.i. te verkiezen valt om niet onnodig in het mijnenveld van de al dan niet op de Staat rustende verplichtingen terecht te komen. Als ik het goed zie dan is de rechtspraak op dit punt zich nog aan het uitkristalliseren.
19 HR 31 oktober 2003, NJ 2005, 195 EAA.
20 In gelijke zin de conclusie van mijn ambtgenoot Langemeijer onder 3.7.
21 Zie nader Schadevergoeding (Deurvorst) art. 103 aant. 9.
22 EHRM 22 juni 1972, serie A, Vol. 15 blz. 4 e.v., Ringeisen/Oostenrijk, rov. 22 derde alinea; Michiel L. van Emmerik, Schadevergoeding bij schending van mensenrechten blz. 149.
23 De Staat heeft het beroep op verjaring immers ingetrokken; zie onder 4.7.
24 Daarmee komt ook het arrest Sejdovic/Italië, EHRM 10 november 2004 m.i. niet in beeld. Het EHRM oordeelde in dit arrest dat de veroordeling bij verstek van Sejdovic in strijd was met diens recht op een eerlijk proces nu er naar Italiaans recht voor hem geen reële mogelijkheid bestond om die veroordeling aan te vechten. Weliswaar laat het EVRM aan de lidstaten een grote vrijheid bij de keuze van de manier waarop zij hun gerechtelijk systeem aanpassen aan de eisen die art. 6 EVRM stelt, maar dat neemt niet weg dat er een effectief rechtsmiddel moet openstaan tegen een veroordeling bij verstek (rov. 30 en 31). Het Hof werkt dat in rov. 39 als volgt uit: "un condamné qui ne saurait être estimé avoir renoncé de manière non équivoque à comparaître doit en tout circonstance pouvoir obtenir qu'une jurisdiction statue à nouveau sur le bien fondé de l'accusation. Une simple possibilité dans se sens, dépendant des preuves pouvant être fournies par le parquet ou par le condamné quant aux circonstances entourant la déclaration de fuite, ne saurait satisfaire aux exigences de l'article 6 de la Convention." Zelfs als men zou willen aannemen dat dit arrest niet (veeleer) is beperkt tot de (daarin behandelde) sfeer van het strafrecht, kan daaruit m.i. niet de conclusie worden getrokken dat een nakomingsvordering als in de tekst besproken mogelijk moet zijn wanneer een andere effectieve weg (geplaveid door art. 6:103 BW) tot de mogelijkheden behoort. Wanneer is voldaan aan de onder 5.29 genoemde voorwaarden, is immers sprake van "une jurisdiction statue à nouveau".
25 Dat ligt anders voor het onder 4.22 sub c besproken argument. Dat zal er in voorkomende gevallen m.i. toe leiden dat schadevergoeding in een andere vorm dan betaling van een geldsom niet mogelijk is; zie nader Schadevergoeding (Deurvorst) art. 103 aant. 16.
26 Zie nader bijv. Rapport van de commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht (1984) blz. 452/3 en art. 58 lid 1 (oud) Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie.
Uitspraak
11 november 2005
Eerste Kamer
Nr. C04/318HR
JMH/RM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. P.J.L.J. Duijsens,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voor-heen Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploot van 17 april 1997 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover de wet zulks toelaat uitvoerbaar bij voorraad:
1. te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld en dat de Staat jegens [eiser] schadeplichtig is ter zake van diverse in het lichaam van de dagvaarding vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) strijdige rechtsgang naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) en het daaraan verwante relevante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met artikel 11 van de Beschikking superheffing 1984 (Bsh) strijdige besluit van de Staat van 6 juni 1985;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissingen van de voorzitter van het CBB van 16 november 1987;
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding, en
2. de Staat jegens [eiser] te veroordelen tot vergoeding van de schade, die hij ten gevolge van voornoemd onrechtmatig handelen heeft geleden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 29 maart 1997, althans de dag der dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 19 januari 2000 [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in zijn vorderingen, bedoeld in rov. 2.1, onder a, b, c en d, en de vordering van [eiser] voor het overige afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. Hij heeft tevens zijn eis gewijzigd en vermeerderd en gevorderd bij arrest, voor zover de wet zulks toelaat uitvoerbaar bij voorraad, voormeld vonnis van de rechtbank te vernietigen en opnieuw rechtdoende:
1. te verklaren voor recht dat [eiser] voldoet aan de voorwaarden van artikel 11 Bsh en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, alsook op registratie daarvan, uitgaande van een uitbreiding van 0 naar 48 voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen;
2. de Staat te veroordelen, zulks op grond van de diverse in eerste aanleg en in de onderhavige memorie van antwoord en wijziging (tevens vermeerdering) van eis vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, ervoor zorg te dragen dat vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk op de daarvoor voorgeschreven wijze ten name van [eiser] wordt geregistreerd bij de daarvoor aangewezen instantie, zijnde het Produktschap voor Zuivel, een en ander te voldoen binnen veertien dagen na betekening van het in de onderhavige procedure te wijzen arrest, en zulks onder verbeurte van een dwangsom ten bedrage van € 25.000,-- voor iedere dag of dagdeel dat de Staat niet of slechts gedeeltelijk uitvoering geeft aan deze veroordeling;
3. te verklaren voor recht dat de Staat ter zake van de diverse in het lichaam van de dagvaarding in eerste aanleg vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld en dat de Staat uit dien hoofde jegens [eiser] schadeplichtig is;
4. de Staat jegens [eiser] te veroordelen tot vergoeding van de schade die [eiser] heeft geleden en - indien en voor zover vorenbedoeld bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk niet aan en/of ten name van [eiser] wordt toegekend en/of geregistreerd - nog zal lijden als gevolg van voornoemd onrechtmatig handelen, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 december 1992, althans vanaf 29 maart 1997, althans de dag der dagvaarding, althans vanaf een door het hof in goede justitie te bepalen datum, tot aan de dag der algehele voldoening;
5. de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hoger beroep.
Bij arrest van 17 juni 2004 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd en de vermeerderde en gewijzigde vordering afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 24 augustus 2005 en de advocaat van [eiser] heeft bij brief van 25 augustus 2005 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser] exploiteert een melkveehouderij te [plaats].
(ii) Bij notariële akte van 28 juli 1982 heeft [eiser] de boerderij waar hij dit bedrijf exploiteert, gekocht van zijn ouders. Na de bedrijfsovername heeft [eiser] de toen aanwezige rundveestapel van de hand gedaan. In 1983 heeft [eiser] geen melk geleverd. Pas in april 1984 heeft [eiser] de melkleverantie hervat.
(iii) Op 24 mei 1984 heeft [eiser] een verzoek ingediend bij de minister van Landbouw en Visserij (hierna: de minister) om met toepassing van art. 19 van de Beschikking superheffing (hierna: Bsh) in aanmerking te komen voor een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk (hierna ook: melkquotum).
(iv) Op 31 oktober 1984 heeft de minister het verzoek van [eiser] afgewezen. Tegen dit besluit heeft [eiser] op 27 november 1984 beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB).
(v) Op 6 november 1984 heeft [eiser] een aanvraag ingediend om met toepassing van art. 11 Bsh in aanmerking te komen voor een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, uitgaande van een uitbreiding van het aantal voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen van 0 naar 48.
(vi) Bij besluit van 14 maart 1985 heeft de directeur voor de Landbouw en Voedselvoorziening in de provincie Overijssel (hierna: de directeur) namens de minister de onder (v) bedoelde aanvraag gedeeltelijk toegewezen, uitgaande van een uitbreiding van het aantal voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen van 0 naar 24. Tegen dit besluit heeft [eiser] een bezwaarschrift ingediend bij de minister.
(vii) Bij besluit van 6 juni 1985 heeft de minister dit bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld bij het CBB.
(viii) Op 6 juli 1985 heeft [eiser] aan de voorzitter van het CBB een voorlopige voorziening verzocht. Op dat verzoek heeft de voorzitter op 1 september 1986 afwijzend beschikt.
(ix) Het CBB heeft de beroepen, genoemd onder (iv) en (vii) gevoegd. Bij uitspraak van 16 november 1987 heeft het CBB beide beroepen verworpen.
3.2 [Eiser] heeft zijn hiervoor in 1 weergegeven vorderingen erop gebaseerd dat de Staat onrechtmatig tegenover hem heeft gehandeld door het volgende:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het EVRM stijdige rechtsgang naar het CBB en het daaraan verwante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met art. 11 Bsh strijdige besluit van de minister van 6 juni 1985;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissing van het CBB van 1 september 1986 en van het CBB van 16 november 1987;
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding.
De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
De rechtbank heeft de vordering afgewezen, voor zover gebaseerd op de onder e genoemde grond. Zij heeft [eiser] voor het overige niet-ontvankelijk verklaard.
In hoger beroep heeft [eiser] zijn vordering vermeerderd. Het hof heeft de vermeerderde vordering afgewezen en voor het overige het bestreden vonnis bekrachtigd. Ten aanzien van de vraag of de minister op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de bepalingen van de Bsh, met name de artikelen 6 en 11 daarvan, c.q. of de minister in redelijkheid heeft kunnen komen tot de beslissing die hij dienaangaande heeft genomen, overwoog het hof als volgt:
"11. Als niet voldoende gemotiveerd betwist staat vast dat ten tijde van bezoeken vanwege de Staat aan de boerderij van [eiser] in 1985 is geconstateerd dat er toen 24 voor dat vee geschikte standplaatsen aanwezig waren, dat toen slechts een gedeelte van deze 24 ingerichte standplaatsen als zodanig in gebruik was, dat de 24 overige door [eiser] geclaimde standplaatsen als zodanig niet in gebruik waren en dat deze deels niet voldeden aan de toen geldende norm dat standplaatsen voor melk- en kalfkoeien minimaal 1,10 meter breed dienden te zijn, omdat zij beduidend smaller waren, deels - voorzover zij zich volgens [eiser] in een losstaande schuur bevonden - niet als zodanig waren ingericht nu zowel standen als melkfaciliteiten ontbraken en de schuur in gebruik was als opslagplaats voor hooi en vervoermiddelen. Deze feiten wettigen de conclusie dat de aldus door [eiser] geclaimde plaatsen geen voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen waren. Hieraan doet niet af dat uit de meitelling van 1981 volgt dat toen 40 melk- en kalfkoeien op het bedrijf stonden noch dat een melkleiding vanuit de boerderij naar deze schuur zou kunnen worden doorgetrokken. Deze omstandigheden laten de aangetroffen situatie onverlet. De beslissing van de minister was dus niet in strijd met de BSh.
12. Dan rijst de vraag of de minister ondanks het voorgaande in redelijkheid niet tot een voor [eiser] gunstig(er) besluit had moeten komen door een uitzondering te maken op voormelde breedtenorm voor standplaatsen. Deze vraag moet naar 's hofs oordeel ontkennend worden beantwoord. De minister mocht in redelijkheid als voorwaarde voor zo'n uitzondering stellen, zoals hij ook heeft gedaan, dat de bewuste standplaatsen in het verleden structureel voor de stalling van melk- en kalfkoeien zijn gebruikt en dat het de bedoeling van [eiser] is (geweest) om dit structurele gebruik in de toekomst voort te (blijven) zetten. Het had naar 's hofs oordeel zowel op grond van artikel 6 Bsh als reeds omdat [eiser] aanspraak op een uitzondering als genoemd wilde maken op zijn weg gelegen om deze bedoeling met bewijsmiddelen aan de minister te tonen. Vaststaat dat zulks in de bezwaarprocedure niet is geschied. Deze bedoeling volgt ook niet voldoende concreet uit de - blijvende - aanwezigheid van een melktank met een capaciteit voor melk van (meer dan) 40 koeien, nu deze tank reeds door de vader van [eiser] in gebruik was genomen in een periode dat er meer koeien op het bedrijf waren dan in 1985. Aan het in appel gedane aanbod om de voorlichter [betrokkene 1] van de standsorganisatie, met wie [eiser] destijds voorafgaand aan het aangaan van zijn investeringsverplichtingen zijn plannen dienaangaande zou hebben besproken en dat daarbij zou zijn uitgegaan van het houden van 40 tot 50 melk- en kalfkoeien, gaat het hof als niet ter zake dienende voorbij. Zelfs al zou dat gesprek hebben plaatsgevonden dan volgt daaruit nog niet dat destijds reeds sprake was van een dermate concrete bedoeling als voormeld dat die voor de Staat reden had moeten zijn tot het maken van een uitzondering als genoemd. Het bovenstaande brengt het hof tot de conclusie dat het besluit van de minister in overeenstemming is met de regels van de Bsh en dat de minister ook in redelijkheid heeft kunnen beslissen zoals is geschied."
3.3 Middel I keert zich tegen het slot van rov. 12 van het bestreden arrest en betoogt, kort gezegd, dat het bewijsaanbod van [eiser] om [betrokkene 1] als getuige te doen horen, ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, door het hof is verworpen.
Het middel faalt. Het hof heeft immers niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven door te oordelen dat het aan het bewijsaanbod van [eiser] voorbijging omdat dit niet terzake dienend was. Het hof heeft zijn oordeel evenmin onvoldoende gemotiveerd. Het heeft - in cassatie onbestreden - vooropgesteld dat [eiser] in de gegeven omstandigheden diende aan te tonen dat de bewuste standplaatsen in het verleden structureel voor de stalling van melk- en kalfkoeien zijn gebruikt en dat het de bedoeling van [eiser] is (geweest) dit structurele gebruik in de toekomst voort te (blijven) zetten. Vervolgens overwoog het hof, samengevat weergegeven, dat het verlangde bewijs niet kon worden geleverd door het doen horen van [betrokkene 1] als getuige omdat de eigen stellingen van [eiser] dienaangaande niet meebrengen dat uit het gesprek dat tussen hem en [betrokkene 1] heeft plaatsgevonden, een voldoende concrete bedoeling kan worden afgeleid als door [eiser] te bewijzen. Dit oordeel is begrijpelijk en afdoende gemotiveerd.
3.4 Nu de conclusie van het hof in de slotzin van rov. 11, dat de beslissing van de minister niet in strijd was met de Bsh, niet op andere wijze is aangevallen dan door middel I, heeft [eiser] geen belang bij de beoordeling van zijn middelen II en III.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 359,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 11 november 2005.
