Jurisprudentie
AU3454
Datum uitspraak2005-09-27
Datum gepubliceerd2005-09-29
RechtsgebiedBestuursrecht overig
Soort ProcedureEerste aanleg - meervoudig
Instantie naamRechtbank Leeuwarden
Zaaknummers03/341
Statusgepubliceerd
Datum gepubliceerd2005-09-29
RechtsgebiedBestuursrecht overig
Soort ProcedureEerste aanleg - meervoudig
Instantie naamRechtbank Leeuwarden
Zaaknummers03/341
Statusgepubliceerd
Indicatie
Verlening van goedkeuring voor het ontginningsplan dat voorziet in de zoutwinning in het concessiegebied Barradeel II op grond van de Mijnwet 1810. Ontvankelijkheid van actiegroep bestaande uit burgers en rechtspersonen. Ten onrechte niet individueel beoordeeld. Ten onrechte geen MER nodig geacht. Het voorhanden zijnde MER bevat wel alle relevante informatie. Onzorgvuldige besluitvorming. Minister had door middel van voorschriften waarborgen moeten inbouwen voor het geval de in de praktijk genomen waterhuishoudkundige maatregelen onvoldoende blijken te zijn. De hoogte van de verplichte storting in het schadefonds is onvoldoende gemotiveerd, omdat de minister van een te beperkt schadebegrip is uitgegaan. Gehele vernietiging van de beslissing op bezwaar. Schorsing van de primaire goedkeuringsbeslissing. Zelf voorzien door deel van de bezwaarmakers alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 03/341
Inzake het geding tussen
de burgers en rechtspersonen verenigd in de actiegroep "Laat het zout maar zitten", gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. K. Jurriëns, advocaat te Noordwijk,
en
de minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T.M. Soelaksana-Triesscheijn, coördinator bezwaar en beroep bij de directie Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Economische Zaken (EZ).
1 Procesverloop
Op 2 augustus 2002 heeft verweerder het door Frisia Zout BV te Harlingen (hierna: Frisia) ingediende plan voor de ontginning van steenzout goedgekeurd.
Tegen dit besluit is namens eisers bezwaar gemaakt.
Bij brief van 19 februari 2003 heeft verweerder mededeling gedaan van zijn besluit om de bezwaren voor zover zij betreffen het ontbreken van voorwaarden met betrekking tot de verziltingsproblematiek gegrond te verklaren. Het goedkeuringsbesluit van 2 augustus 2002 is in zoverre herroepen, dat hieraan het voorschrift is toegevoegd dat de goedkeuring (ook) kan worden ingetrokken indien een verzoek van het waterschap hiertoe aanleiding kan geven. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard en is het besluit van 2 augustus 2002 gehandhaafd.
Tegen de beslissing op bezwaar is namens eisers beroep ingesteld.
Beslissend op het namens verweerder ten tijde van de inzending van de gedingstukken gedane verzoek om toepassing van art. 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank op 11 maart 2004 bepaald dat verweerders weigering om een aantal in de beslissing nader omschreven gedingstukken in te zenden, gerechtvaardigd is.
De zaken met de registratienummers 03/135, 03/341 en 03/415 zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 26 maart 2004. Namens eisers zijn verschenen mr. Jurriëns voornoemd en als mede-gemachtigden de mrs. J.A.I. Wendt en G. van der Spek. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.P. Koorstra en mr. J.H. Keinemans, beiden werkzaam op het ministerie van EZ. Tevens zijn verschenen ing. M. Mezger en mr. J. Klaassen, beiden werkzaam als beleidsmedewerker bij de Directie Energieproductie van EZ, alsmede ir. J. Roest, senior inspecteur bij het Staatstoezicht op de Mijnen, afdeling Geo-engineering. Namens Frisia zijn verschenen D. van Tuinen, financieel directeur, en mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Bij brief van 21 april 2004 is aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank heeft besloten tot heropening van het onderzoek in de zaak 03/135, teneinde nadere vragen te stellen aan eisers.
Bij brieven (met bijlagen) van 16 mei 2004 en 15 augustus 2004 heeft de gemachtigde van eisers de vragen van de rechtbank beantwoord. De andere partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op deze gedingstukken te reageren.
Bij brief van 1 juni 2005 is aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank eveneens heeft besloten tot heropening van het onderzoek in de zaken 03/341 en 03/415, teneinde de nadere gedingstukken die in de zaak 03/135 zijn ingediend, bij haar beoordeling te kunnen betrekken.
Door verweerder zijn stukken in het geding gebracht die betrekking hebben op het besluit van 28 juni 2004, inhoudende dat verweerder heeft ingestemd met het door Frisia op 31 december 2003 ingediende winningsplan "Barradeel II", alsmede op het besluit van 8 juli 2005, waarbij de concessie "Barradeel II" is gewijzigd, in die zin, dat een daaraan verbonden voorschrift (art. 11) is vervallen.
Namens eisers is schriftelijk op deze stukken gereageerd.
De rechtbank heeft partijen toestemming gevraagd als bedoeld in art. 8:57 Awb. Aangezien niet alle partijen deze toestemming hebben gegeven, zijn partijen uitgenodigd voor een nadere zitting.
De zaken met de registratienummers 03/341 en 03/415 zijn vervolgens gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 29 augustus 2005. Namens eisers is verschenen mr. Jurriëns voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.P. Koorstra en mr. J.H. Keinemans, beiden werkzaam op het ministerie van EZ. Namens Frisia is verschenen mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
2 Motivering
2.1 Feiten en omstandigheden die de rechtbank als vaststaand aanneemt
Sinds 1995 wordt in het noordwesten van Friesland zout gewonnen uit een zoutlaag die op een diepte van 2.500 tot 3.000 meter ligt. Het zout wordt gewonnen door middel van oplosmijnbouw, hetgeen er kort gezegd op neerkomt dat water via een buis in de zoutlaag wordt geïnjecteerd, zodat het zout in het water oplost, waarna deze oplossing (pekel) vanuit de door het oplossen van zout ontstane ruimtes, de zogenaamde cavernes, naar boven wordt gepompt en via een transportleiding naar de zoutfabriek van Frisia in Harlingen wordt vervoerd. Deze zoutfabriek heeft een verwerkingscapaciteit van 1,2 miljoen ton zout per jaar.
Op de winningslocatie genaamd "Barradeel", gelegen in de nabijheid van Pietersbierum, wordt het zout gewonnen uit twee cavernes (BAS-1 en BAS-2). Deze locatie is gelegen in het gebied waarvoor bij Koninklijk Besluit van 25 oktober 1994 de steenzoutconcessie "Barradeel" is verleend aan Frima Zoutindustrie BV te Harlingen. Deze concessie is bij besluit van verweerder van 17 oktober 2000 overgedragen aan Frisia.
Frisia heeft op 23 maart 2001 een aanvraag ingediend voor de uitbreiding van het zoutwingebied. In de aanvraag is aangegeven dat ingevolge het voor de concessie "Barradeel" geldende ontginningsplan, op grond waarvan een bodemdalingslimiet (inclusief naijleffecten) van 35 cm op het diepste punt geldt, de winbare zoutvoorraden naar verwachting tegen het einde van het jaar 2003 uitgeput zijn. Voor de continuïteit van de zoutwinning acht Frisia het daarom van belang dat een vergroting van het concessiegebied plaatsvindt. De aanvraag is aangevuld bij schrijven van 1 oktober 2001 en 14 februari 2002.
Op 19 april 2002 heeft verweerder aan Frisia onder de benaming "Barradeel II" concessie verleend voor de ontginning van steenzout over een oppervlakte van ongeveer 1.665 ha in de provincie Fryslân, geheel gelegen in de gemeente Franekeradeel. In de concessie is onder meer bepaald dat met de ontginning niet eerder mag worden begonnen dan nadat het ontginningsplan is goedgekeurd. Bij iedere beslissing omtrent de goedkeuring van een ontginningsplan neemt verweerder ook een beslissing over de omvang van het schadefonds en de bedragen die Frisia hierin dient te storten.
Tegen de ongegrondverklaring van hun bezwaren tegen de concessieverlening hebben eisers beroep aangetekend, welke procedure bekend is onder reg.nr. 03/135.
Vooruitlopend op de verlening van de concessie heeft Frisia op 29 mei 2001 een ontginningsplan ter goedkeuring ingediend. Het ontginningsplan heeft betrekking op de activiteiten met betrekking tot de winning van zout door oplosmijnbouw in het concessiegebied "Barradeel II". Hiertoe zullen twee nieuwe cavernes (BAS-3 en BAS-4 genaamd) op een onderlinge afstand van 2 tot 3 km worden aangelegd, die elk circa zes miljoen ton zout kunnen produceren. Het ontginningsplan ziet op de verwachte productie in de eerste circa 10 jaar (fase 1), aan te vangen in 2003. Voor fase 2 zal te zijner tijd een nieuwe procedure moeten worden doorlopen.
Ter zake van deze aanvraag heeft de Inspecteur-Generaal der Mijnen van het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: de Inspecteur-Generaal) verweerder bij brieven van 5 november 2001 en 18 april 2002 geadviseerd. Door het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen TNO (hierna: TNO) is bij brief van 12 november 2001 advies uitgebracht aan verweerder. De Technische commissie bodembeweging (Tcbb) heeft verweerder bij brief van 12 juli 2002 geadviseerd.
Op 23 juli 2002 is in het kader van de door Frisia aangevraagde milieuvergunning het milieu-effectrapport "MER uitbreiding zoutwingebied Frisia Zout B.V." uitgebracht, opgesteld door Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. in opdracht van Frisia. Naar dit rapport wordt hierna verwezen als het "MER zoutwingebied Frisia".
Op 2 augustus 2002 heeft verweerder goedkeuring verleend aan het ontginningsplan. Het goedkeuringsbesluit is geldig tot 1 juli 2013, of eerder indien:
- hetzij 12 miljoen ton steenzout is gewonnen;
- hetzij de mijnmethode significant wijzigt;
- hetzij de als gevolg van de zoutwinning op enige plaats te verwachten bodemdaling 30 centimeter of meer bedraagt.
Aan het goedkeuringsbesluit is een vijftal voorwaarden verbonden. In het goedkeuringsbesluit van 2 augustus 2002 is voorts bepaald, dat de wijze van uitvoering van het ontginningsplan, dan wel het niet of onvoldoende naleven van de aan de goedkeuring gehechte voorwaarden, aanleiding kunnen zijn de goedkeuring in te trekken.
Tegen dit besluit is namens eisers een bezwaarschrift ingediend, gedateerd op 9 september 2002, aangevuld bij schrijven van 28 november 2002. De bezwaren zijn nader toegelicht op een op 12 december 2002 gehouden hoorzitting.
Bij het bestreden besluit van 19 februari 2003 heeft verweerder de bezwaren, voor zover deze zien op het ontbreken van voorwaarden met betrekking tot de verziltingsproblematiek, gegrond verklaard. Het goedkeuringsbesluit is in zoverre herroepen, dat de voorschriften zijn aangevuld met een voorwaarde die ertoe strekt dat, indien de optredende verzilting hiertoe aanleiding geeft, op verzoek van het waterschap de goedkeuring kan worden ingetrokken. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard en is het goedkeuringsbesluit van 2 augustus 2002 gehandhaafd.
Het beroep is namens eisers ingesteld bij brief van 26 maart 2003, aangevuld bij schrijven van 23 april 2003. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, gedateerd 10 oktober 2003. Namens Frisia is bij brief van 7 november 2003 een zienswijze in het geding gebracht. Eisers hebben bij brief van 14 maart 2004 nadere stukken ingediend.
2.2 De argumenten van eisers
Eisers hebben zowel formele als inhoudelijke argumenten ingebracht tegen het "MER zoutwingebied Frisia". Zij zijn van mening dat verweerder eraan is voorbijgegaan dat milieu-effectrapportage (hierna: mer) ter voorbeiding van het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan verplicht is, dan wel dat beoordeeld had moeten worden of deze plicht zou moeten worden opgelegd. Omdat het "MER zoutwingebied Frisia" in het kader van de procedure rond de milieuvergunning tot stand is gekomen, dient het "MER zoutwingebied Frisia" in deze procedure geheel buiten beschouwing te worden gelaten.
Bovendien zijn volgens eisers in het "MER zoutwingebied Frisia" niet alle (milieu-)gevolgen van de zoutwinning -waarvan met name genoemd de bodemdaling- op de juiste wijze in beeld gebracht. Verweerder is hierbij afgeweken van de door hemzelf vastgestelde richtlijnen voor het "MER zoutwingebied Frisia". De gevolgen van de bodemdaling die onstaat door de zoutwinning, zijn volgens eisers ook voor het overige onvoldoende onderzocht. Tevens is onvoldoende aandacht geschonken aan de gevolgen van de zoutwinning voor de waterhuishouding. In dit verband hebben eisers gewezen op de toename van het overstromingsgevaar door daling van de zeedijk en verder op vernatting, verzilting en vergroting van de kans op besmettelijke ziekten in de landbouw.
De door verweerder gemaakte belangenafweging is volgens eisers ten onrechte ten gunste van de zoutwinning uitgevallen. Er heeft geen kosten-batenanalyse van de maatschappelijke nadelen en de economische voordelen plaatsgevonden. Eisers wijzen erop dat het algemeen belang slechts gediend wordt met een gering financieel belang van de Staat, namelijk 10% van het batig saldo van Frisia.
Verder is de schade in de vorm van waardedaling van onroerende zaken (met name van landbouwgronden) ten onrechte niet in de afweging betrokken. Anders dan verweerder zijn eisers van mening dat deze nadelige gevolgen van de zoutwinning niet als een normaal maatschappelijk risico zijn te beschouwen. Eisers vragen zich bovendien af waarom het waterschap wel wordt gecompenseerd voor de door hem geleden schade en zij niet. De oneerlijke verdeling van de nadelige gevolgen van de zoutwinning is volgens eisers in strijd met art. 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.3 Het wettelijk kader
2.3.1
De concessie "Barradeel II" is verleend onder de vigeur van de Loi concernant les Mines, les Minières et les Carrières du 21 avril 1810 (Bulletin des Lois 1810, 285; hierna: Mijnwet 1810).
Art. 7 lid 1 Mijnwet 1903 (Stb. 1904, 73) bepaalt dat aan een concessie voorschriften kunnen worden verbonden. Op grond van art. 7 lid 3 Mijnwet 1903 kan in een concessie worden bepaald dat de minister van EZ daarbij omschreven bevoegdheden heeft ter uitvoering van daarbij aangewezen voorschriften.
Art. 11 van de concessie "Barradeel II" luidt als volgt:
"1. Door de concessiehoudster wordt voor de aanvang van de ontginning van de in artikel 1 bedoelde delfstoffen en vervolgens telkens tijdig voordat de ontginning op een andere plaats wordt voortgezet, aan de Inspecteur-Generaal der Mijnen een op de voorgenomen ontginningswerken betrekking hebbend schriftelijk ontginningsplan overgelegd.
2. Zodanig plan bevat ten minste de nodige gegevens betreffende:
a. de geografische ligging, uitgedrukt in coördinaten volgens het stelsel van de Rijksdriehoeksmeting, van het gebied, waarbinnen de betrokken ontginning zal plaatsvinden;
b. de niveaus, waartussen de in artikel 1 bedoelde delfstoffen door middel van uitloging zullen worden ontgonnen;
c. de maximale diameter van elk der ondergrondse ruimten, welke als gevolg van de ontginning zal ontstaan;
d. de minimale afstand tussen elk der onder c bedoelde ruimten;
e. de bij de voorgenomen ontginning te volgen winningsmethode;
f. de ten aanzien van elk der ruimten als onder c bedoeld, na het beëindigen van de desbetreffende ontginning, ten behoeve van het veilig achterlaten daarvan te treffen voorzieningen;
g. de mogelijke bodemdaling als gevolg van de ontginning van de in artikel 1 bedoelde delfstoffen en de daaruit voortvloeiende te verwachten schade aan de eigendommen van derden blijkens een rapport van een onafhankelijke deskundige op het gebied van bodemdaling.
3. De Minister van Economische Zaken kan bepalen welke gegevens het ontginningsplan voorts nog bevat.
4. De ontginning geschiedt uitsluitend overeenkomstig het ontginningsplan, nadat het plan door de Minister van Economische Zaken is goedgekeurd.
5. De ruimten, welke als gevolg van de ontginning ontstaan, moeten zowel voor wat betreft hun vorm als ligging in kaart worden gebracht. De Minister van Economische Zaken kan, de concessiehoudster gehoord, bepalen op welke wijze en tijdstippen de vorm en ligging van die ruimten met het oog op het in kaart brengen worden vastgesteld."
De Mijnwet 1810 en de Mijnwet 1903 zijn vervallen met ingang van 1 januari 2003. Met ingang van die datum is de Mijnbouwwet (Stb. 2002, 542; hierna ook: Mbw) in werking getreden.
2.3.2
Ingevolge art. 11 lid 4 van de concessie "Barradeel II" komt aan verweerder een discretionaire bevoegdheid toe, op grond waarvan hij kan besluiten goedkeuring te verlenen aan het ontginningsplan. Wanneer het gaat om een discretionaire bevoegdheid dient de bestuursrechter zich te beperken tot de vraag of kan worden gezegd dat het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met enige regel van geschreven recht -daaronder begrepen hetgeen in de Awb is bepaald over onder meer zorgvuldigheid en motivering- dan wel met enige regel van ongeschreven recht of enig algemeen rechtsbeginsel.
2.4 Beoordeling van de ontvankelijkheid
2.4.1
Vooraf merkt de rechtbank op dat het besluit van 8 juli 2005, op grond waarvan art. 11 van de concessie "Barradeel II" is komen te vervallen, anders dan namens verweerder ter zitting van 29 augustus 2005 is gesteld, niet (mede) inhoudt dat het goedkeuringsbesluit van 2 augustus 2002, dan wel de beslissing op het daartegen namens eisers ingediende bezwaarschrift, als (impliciet) ingetrokken moet worden beschouwd.
Het op de bepalingen van de Mijnbouwwet gebaseerde besluit van 28 juni 2004, inhoudende dat verweerder heeft ingestemd met het door Frisia op 31 december 2003 ingediende winningsplan "Barradeel II", heeft evenmin gevolgen voor de in dit geding door de rechtbank te plegen ex tunc beoordeling van het bestreden besluit.
2.4.2
Het bezwaarschrift en het beroepschrift zijn ingediend namens 2151 natuurlijke personen en een aantal rechtspersonen. De namen en adressen van de natuurlijke personen zijn, voorzien van een handtekening, opgenomen op een 128 pagina's tellende lijst die in de bezwaarprocedure aan verweerder is overgelegd.
2.4.3
Door Frisia is aangevoerd dat uit deze lijst onvoldoende duidelijk blijkt dat de ondertekenaars hiervan mr. Jurriëns ook hebben gemachtigd tot het instellen van beroep. Dit argument faalt, omdat uit art. 8:24 Awb volgt dat de rechtbank van een advocaat niet mag verlangen dat hij een schriftelijke machtiging toont van zijn vertegenwoordigingsbevoegdheid.
2.4.4
De natuurlijke personen namens wie beroep is ingesteld, zijn voornamelijk woonachtig in Franeker en in de dorpen Tzummarum, Firdgum, Minnertsga, Oosterbierum, Dongjum, Ried, Boer, Sexbierum, Pietersbierum en Klooster-Lidlum. Verder is het beroep ingesteld namens de verenigingen voor dorpsbelang van Dongjum-Boer, Oosterbierum-Klooster-Lidlum, Ried, Sexbierum-Pietersbierum, Tzummarum-Firdgum en Wijnaldum.
Op de lijst van organisaties die deel uitmaken van de actiegroep staan verder nog vermeld de woningstichting Noord-West Friesland en de Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie (NLTO). Bij brief van 16 mei 2004 heeft de raadsman van eisers aangegeven dat het beroep namens de woningstichting Noord-West Friesland als ingetrokken kan worden beschouwd.
2.4.5
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de actiegroep "Laat het zout maar zitten" een samenwerkingsverband is van vele burgers en organisaties. Hiervan maken onder andere deel uit mevr. [A] te Oosterbierum, de heer [B] te Sexbierum en de heer [C] te Oosterbierum. Daargelaten of de andere van de actiegroep deel uitmakende burgers en organisaties belanghebbbenden zijn, zijn in ieder geval genoemde personen belanghebbenden omdat zij wonen in het gebied van de verwachte bodemdalingskom. Op grond hiervan heeft verweerder eisers onder de benaming actiegroep "Laat het zout maar zitten" in hun bezwaren ontvangen.
Ter zitting is namens verweerder desgevraagd op dit punt een nadere toelichting gegeven, waarbij is aangegeven dat is afgezien van een onderzoek naar de vraag of alle individuele bezwaarmakers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. De statuten van de verenigingen voor dorpsbelangen zijn door verweerder wel opgevraagd. Impliciet zijn alle individuele bezwaarmakers en organisaties door verweerder ontvankelijk geacht, aldus verweerder.
2.4.6
Naar vaste rechtspraak dient de bestuursrechter ambtshalve te onderzoeken of het ingediende beroep ontvankelijk is, alsmede of het bestuursorgaan een juiste beoordeling heeft gemaakt van de ontvankelijkheid van het bij hem ingediende bezwaarschrift. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
2.4.7
Op grond van art. 8:1 lid 1 Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Ingevolge art. 7:1 lid 1 Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit -behoudens een aantal hier niet relevante uitzonderingen- bezwaar te maken. Art. 7:11 lid 1 Awb bepaalt dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats vindt.
Art. 1:2 Awb luidt als volgt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
2.4.8
De rechtbank stelt vast dat de actiegroep "Laat het zout maar zitten" geen rechtspersoonlijkheid bezit. Naar het oordeel van de rechtbank kan de actiegroep evenmin als een entiteit met zelfstandige procesbevoegdheden als bedoeld in art. 1:2 lid 1 Awb worden beschouwd.
Gelet op het voorgaande en gegeven de omstandigheid dat het bezwaarschrift is ingediend namens 2151 natuurlijke personen en een aantal rechtspersonen, had verweerder de ontvankelijkheid van de verschillende burgers en rechtspersonen afzonderlijk moeten beoordelen. Verweerder heeft dit miskend.
In hetgeen hierna volgt, zal de rechtbank nader ingaan op de ontvankelijkheid van de te onderscheiden indieners van het bezwaarschrift.
2.4.9
Zowel eisers als verweerder hebben zich op het standpunt gesteld dat als (individuele) belanghebbende kan worden beschouwd diegene die woont in het gebied van de verwachte bodemdalingskom.
De rechtbank acht dit criterium juist, aangezien de bodemdaling het gevolg is van de feitelijke handelingen die plaatsvinden op grond van het goedgekeurde ontginningsplan. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat van de natuurlijke personen die deel uitmaken van de actiegroep als belanghebbende kunnen worden beschouwd, diegenen die woonachtig zijn in het gebied van de verwachte bodemdalingskom. De grenzen van dit gebied blijken genoegzaam uit de stukken, waarvan met name genoemd het "MER zoutwingebied Frisia", waarbij de rechtbank uitgaat van de meest ruime prognoses. De natuurlijke personen die niet woonachtig zijn in of nabij voormeld gebied, zijn door verweerder ten onrechte ontvankelijk geacht in hun bezwaren.
2.4.10
Voor wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar dat is ingesteld namens de verschillende rechtspersonen, overweegt de rechtbank het volgende. Gesteld noch gebleken is dat de eigen belangen van de rechtspersonen rechtstreeks betrokken zijn bij het goedkeuringsbesluit. Evenmin is gesteld dat de rechtspersonen beogen op te komen voor de belangen van hun individuele leden.
Gelet op art. 1:2 lid 3 Awb dient de rechtbank te toetsen of de algemene en collectieve belangen die deze rechtspersonen krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen, rechtstreeks betrokken zijn bij het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan.
Uit voormelde bepaling volgt dat rechtspersonen niet kunnen opkomen voor belangen die niet door een voldoende specifieke doeleindenomschrijving worden gedekt. In hetgeen hierna volgt zal de rechtbank beoordelen of de belangen die betrokken zijn bij de zoutwinning en de daarmee gepaard gaande bodemdaling, zoals die door het besluit tot goedkeuring van het ontginningsplan mogelijk worden gemaakt, belangen zijn die geacht kunnen worden te vallen onder de respectieve doeleindenomschrijvingen van de verschillende rechtspersonen.
2.4.11
De Vereniging Dorpsbelang Tzummarum-Firdgum stelt zich blijkens haar statuten, zoals die luiden ten tijde van het instellen van bezwaar, ten doel door samenwerking de culturele en maatschappelijke belangen van de dorpen te behartigen en te werken in het belang van het algehele welzijn van de dorpen, onder meer terzake van delfstoffenwinning en ontginning. Het werkgebied van deze vereniging bevindt zich grotendeels binnen het gebied van de verwachte bodemdalingskom. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat deze vereniging terecht ontvankelijk is geacht in haar bezwaren.
2.4.12
Hetzelfde geldt voor de Vereniging Dorpsbelang Dongjum-Boer, waarvan het werkgebied zich geheel binnen het gebied van de verwachte bodemdalingskom bevindt. De statutaire doelstelling van deze vereniging, zoals die luidt ten tijde van het instellen van bezwaar, komt overeen met die van de Vereniging Dorpsbelang Tzummarum-Firdgum.
2.4.13
De vereniging Dorpsbelang Oosterbierum-Klooster-Lidlum wordt in haar statuten, zoals die luiden na de daarin op 17 juni 2002 aangebrachte wijzigingen, aangeduid als Vereniging tot Bespreking en Bevordering van Plaatselijke Belangen op Maatschappelijk Gebied. Het werkgebied van deze vereniging bevindt zich geheel binnen het gebied van de verwachte bodemdalingskom. In de statuten is opgenomen dat de vereniging zich ten doel stelt: "door samenwerking de culturele en maatschappelijke belangen van de dorpen te behartigen en te werken in het belang van het algehele welzijn van de dorpen in de meest brede zin des woords en hiertoe zonodig in rechte op te treden", onder meer terzake de navolgende belangen: (g) integraal waterbeheer en waterschapsbelangen, (j) delfstoffenwinning en ontginning en (k) landschap en beheer. Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door "wettige middelen, die aan het doel bevorderlijk zijn". Naar het oordeel van de rechtbank wordt hiermee voldaan aan voormeld criterium, zodat de bezwaren van deze rechtspersoon terecht ontvankelijk zijn geacht.
2.4.14
Het werkgebied van de Vereniging Dorpsbelang Ried e.o. bevindt zich binnen het gebied van de verwachte bodemdalingskom. De statutaire doelstelling van deze vereniging luidt, na het van kracht worden van de partiële statutenwijziging van 4 september 2002, als volgt: "het behartigen van de materiële en immateriële belangen, in de ruimste zin des woords, van het dorp Ried en de daarbij behorende dorpsgebieden, de inwoners van het vorenbedoelde dorp en de vorenbedoelde gebieden en/of bepaalde groeperingen uit deze inwoners. De belangenbehartiging zal in hoofdzaak gericht zijn op het behouden en het ontwikkelen van goed functionerende dorpsgemeenschappen en kan onder meer liggen op het terrein van sociale en culturele aangelegenheden, milieu, verkeer, planologie, toerisme, voorzieningen, landschappelijke, cultuur-historische en stedenbouwkundige waarden, alsmede op alle andere terreinen welke van belang kunnen zijn voor genoemde dorpen en dorpsgebieden en hun inwoners en bezoekers." Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door het voeren van juridische procedures.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hierbij om belangen die rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan. De bezwaren van deze rechtspersoon zijn door verweerder dan ook terecht ontvankelijk geacht.
2.4.15
De Vereniging Dorpsbelang, gevestigd te Wijnaldum, heeft als statutaire doelstelling: "het behartigen van de materiële en immateriële belangen, zulks in de ruimste zin des woords, van: a. het dorp Wijnaldum, en b. de inwoners van Wijnaldum en omstreken en/of bepaalde groeperingen uit deze inwoners. De belangenbehartiging zal in hoofdzaak gericht zijn op het behouden en het ontwikkelen van een goed een functionerende dorpsgemeenschap en kan onder meer liggen op het terrein van sociale en kulturele aangelegenheden, milieu, verkeer, planologie, toerisme, voorzieningen, landschappelijke, kultuurhistorische- en stedebouwkundige waarden, alsmede op alle andere terreinen welke van belang kunnen zijn voor genoemd dorp en hun bewoners en bezoekers." Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door het voeren van juridische procedures.
Mede gelet op het feit dat het werkgebied van deze vereniging zich binnen het gebied van de verwachte bodemdalingskom bevindt, is de rechtbank van oordeel dat de belangen die deze rechtspersoon blijkens haar statuten nastreeft, rechtstreeks betrokken zijn bij het bestreden besluit. De Vereniging Dorpsbelang te Wijnaldum is daarom door verweerder terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaren.
2.4.16
De Vereniging Dorpsbelang Sexbierum-Pietersbierum heeft ten doel het behartigen van de materiële en immateriële belangen van de dorpen Sexbierum en Pietersbierum en de daarbij behorende dorpsgebieden, de inwoners van vorenbedoelde dorpen en gebieden en/of bepaalde groeperingen uit deze inwoners. Het werkgebied van deze vereniging bevindt zich geheel binnen het gebied van de verwachte bodemdalingskom. De belangenbehartiging is blijkens de statuten in hoofdzaak gericht op het behouden en het ontwikkelen van goed functionerende dorpsgemeenschappen en kan onder meer liggen op het terrein van sociale en culturele aangelegenheden, milieu, verkeer, planologie, toerisme, voorzieningen, landschappelijke, cultuur-historische en stedenbouwkundige waarden, alsmede op alle andere terreinen welke van belang kunnen zijn voor genoemde dorpen en dorpsgebieden en hun inwoners en bezoekers. De vereniging kan in het kader van haar statutaire doelstelling haar aandacht richten over de grenzen van de genoemde dorpen en dorpsgebieden, indien aldaar zaken aan de orde zijn of komen, die gevolgen kunnen hebben voor de genoemde dorpen en/of dorpsgebieden en/of hun bewoners.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de belangen die deze rechtspersoon blijkens haar statuten nastreeft, rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. De Vereniging Dorpsbelang Sexbierum-Pietersbierum is daarom door verweerder terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaren.
2.4.17
De statutaire doelstelling van de NLTO is het bevorderen van de belangen van de agrarische sector in de provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Flevoland en van de in die sector werkzame ondernemers, alles in de ruimste zin des woords. Zij tracht dit doel te bereiken door (onder meer) het bespreken en bestuderen van vraagstukken op het gebied van de landbouw en het stimuleren van een beleid tot ontwikkeling van deze sector (art. 4 sub a van de statuten), het innemen van beleidsstandpunten, met het oog op het doelgericht beïnvloeden van overheden op gemeentelijk, provinciaal, nationaal en internationaal niveau (sub b), het bevorderen van een goede woon-, leef- en werksituatie op het platteland (sub n) en al wat verder dienstig wordt geacht in het belang van de agrarische sector (sub p).
Het voorgaande biedt voldoende grond voor het oordeel dat de belangen die de NLTO in het bijzonder behartigt, rechtstreeks zijn betrokken bij het bestreden besluit. De goedkeuring van het ontginningsplan kan immers zowel van invloed zijn op de bedrijfsvoering van individuele leden van de NLTO, als op de positie van de agrarische sector in het desbetreffende gebied. De NLTO is naar het oordeel van de rechtbank door verweerder derhalve terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaren tegen het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan.
2.4.18
Voor zover eisers door verweerder ten onrechte ontvankelijk zijn geacht, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 1:2 en 7:11 Awb. De rechtbank zal in zoverre zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het bezwaarschrift, voor zover ingediend door in het dictum nader aan te wijzen personen, niet-ontvankelijk wordt verklaard.
2.5 De milieu-effectrapportage
2.5.1
Eisers hebben aangevoerd dat op grond van het systeem van de Wet milieubeheer (Wm) voor alle besluiten die de zoutwinning mogelijk maken, een milieu-effectrapport (hierna: MER) verplicht gesteld had moeten worden. Eisers zijn van mening dat reeds omdat het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan door verweerder ten onrechte niet is aangemerkt als een mer-plichtig besluit, verweerder zijn beslissing omtrent de goedkeuring niet heeft genomen met inachtneming van de vereiste zorgvuldigheid en met kennis van de relevante feiten en de af te wegen belangen. Eisers stellen dat het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan mer-plichtig is, dan wel mer-beoordelingsplichtig. In dit verband hebben eisers verwezen naar de Mer-richtlijn (Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 [85/337/EEG] betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd door de richtlijn van de Raad van 3 maart 1997 [97/11/EG]).
Eisers zijn van mening dat in het "MER zoutwingebied Frisia" niet alle (milieu-)gevolgen van de zoutwinning -waarvan met name genoemd de bodemdaling- in beeld zijn gebracht, omdat het "MER zoutwingebied Frisia" is gekoppeld aan de besluiten omtrent de verlening van vergunningen in het kader van de Wm. Krachtens het systeem van laatstgenoemde wet komen bij die vergunningen slechts de (milieu-)effecten van de bovengrondse boorinrichtingen aan de orde, en niet de gevolgen van de ondergrondse mijnbouw. Eisers zijn tevens van mening dat het "MER zoutwingebied Frisia" door verweerder ten onrechte niet is betrokken bij het primaire besluit omtrent goedkeuring van 2 augustus 2002.
De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
2.5.2
Het systeem van de Wet milieubeheer dwingt er niet toe -zoals door eisers is gesteld- een MER verplicht te stellen voor alle besluiten die de zoutwinning mogelijk maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar hetgeen is overwogen in onderdeel 2.7 van haar uitspraak van heden in het beroep met nr. 03/135 inzake de verlening van de concessie "Barradeel II".
2.5.3
Het "MER zoutwingebied Frisia" van 23 juli 2002 is opgesteld omdat in de op art. 7.6 Wm gebaseerde Provinciale milieuverordening Fryslân (Pmv) is bepaald dat voor een inrichting in het Waddengebied die is bestemd voor winning en/of verwerking van zout dan wel uitbreiding van de winnings- en/of verwerkingscapaciteit van zout met 50% of meer, een MER moet worden opgesteld. Daarbij zijn als de mer-plichtige besluiten aangewezen de besluiten waarop de afdelingen 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht en 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing zijn.
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 18 februari 2004 (nr. 200300720/1) in het beroep tegen de op 19 december 2002 verleende milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van de pekelwinningslocatie Bethanië (BAS-4), kan worden afgeleid dat de vergunning ingevolge de Wm alleen betrekking heeft op het bovengrondse deel van de zoutwinningsinstallatie. Dat deel bestaat hoofdzakelijk uit een onbemand pompengebouw. De stelling van eisers dat bij de besluitvorming rond de milieuvergunning slechts de (milieu-)effecten van de bovengrondse boorinrichtingen zijn betrokken en niet de gevolgen van de ondergrondse mijnbouw, is derhalve juist.
Eisers stellen vervolgens dat in het "MER zoutwingebied Frisia", aangezien het is gekoppeld aan de milieuvergunning, niet alle (milieu-)gevolgen van de zoutwinning, waarvan met name genoemd de bodemdaling, in beeld zijn gebracht. Alvorens dit argument te kunnen beoordelen, dient de rechtbank in te gaan op de stelling van eisers dat (ook) in verband met de ondergrondse winningsactiviteiten een MER had moeten worden opgesteld.
2.5.4
Primair stellen eisers zich op het standpunt dat uit de Mer-richtlijn een mer-plicht voor het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan voortvloeit. Subsidiair zijn eisers van mening dat verweerder heeft miskend dat het besluit omtrent de goedkeuring van het ontginningsplan een mer-beoordelingsplichtig besluit is, en tevens, dat deze beoordeling tot de beslissing had moeten leiden dat bij de voorbereiding van dit besluit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een MER moet worden gemaakt, omdat dit voortvloeit uit de Mer-richtlijn.
Bij haar beoordeling van deze argumenten van eisers dient de rechtbank eerst te onderzoeken of nationaalrechtelijke bepalingen niet reeds nopen tot de conclusie dat het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan mer-(beoordelings)plichtig is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zij het van toepassing zijnde nationale recht zoveel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de Mer-richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus te voldoen aan art. 249 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag).
Eerst wanneer deze richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht onvoldoende is om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren, dient de rechtbank de desbetreffende nationaalrechtelijke bepaling buiten toepassing te laten en het bestreden besluit te toetsen aan de bepalingen van de Mer-richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald. Gelet hierop overweegt de rechtbank als volgt.
2.5.5
De rechtbank is, in navolging van verweerder, van oordeel dat er geen nationaalrechtelijke bepaling is aan te wijzen op grond waarvan het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan zonder meer mer-plichtig is. De beoordeling spitst zich vervolgens toe op de vraag of er sprake is van een mer-beoordelingsplicht.
2.5.6
In art. 1 lid 1 van de Mer-richtlijn is bepaald dat deze richtlijn van toepassing is op de milieu-effectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Onder 'project' wordt ingevolge art. 1 lid 2 Mer-richtlijn verstaan:
? de uitvoering van bouwwerken of de totstandkoming van andere installaties of werken,
? andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.
Op grond van art. 2 lid 1 Mer-richtlijn dienen de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en een beoordeling van hun effecten moet plaatsvinden alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.
In art. 4 lid 2 Mer-richtlijn is bepaald dat de lidstaten, onder voorbehoud van art. 2 lid 3 Mer-richtlijn, voor de in bijlage II genoemde projecten (a) door middel van onderzoek per geval, of (b) aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria, bepalen of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een milieu-effectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van de Mer-richtlijn. De lidstaten kunnen besluiten om beide onder a en b genoemde procedures toe te passen. Ingevolge art. 4 lid 3 Mer-richtlijn moet bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 met de relevante selectiecriteria van bijlage III rekening worden gehouden.
In bijlage II van de Mer-richtlijn is onder nr. 2 het volgende opgenomen:
"2. Extractieve bedrijven
a) Steengroeven, dagbouwmijnen en turfwinning (niet onder bijlage I vallende projecten).
b) Ondergrondse mijnbouw.
c) Winning van mineralen door afbaggering van de zee- of rivierbodem.
d) Diepboringen met name:
? geothermische boringen,
? boringen in verband met de opslag van kernafval,
? boringen voor watervoorziening, met uitzondering van boringen voor het onderzoek naar de stabiliteit van de grond.
e) Oppervlakte-installaties van bedrijven voor de winning van steenkool, aardolie, aardgas, ertsen en bitumineuze schisten."
2.5.7
Op grond van art. 7.4 lid 1 Wm worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien van elk waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.8b en 7.8d van die wet moet bepalen of voor de desbetreffende activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een MER moet worden gemaakt.
Met (onder meer) de wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit mer) van 7 mei 1999 (Stb. 1999, 224) is beoogd uitvoering te geven aan richtlijn 97/11/EG. In categorie 17.2 van onderdeel D van de bijlage, behorende bij het Besluit mer, wordt ten tijde hier van belang als mer-beoordelingsplichtige activiteit als bedoeld in art. 7.4 lid 1 Wm aangewezen:
"diepboringen dan wel een wijziging of uitbreiding daarvan, met uitzondering van diepboringen in het kader van (a) het onderzoek naar de stabiliteit van de grond, (b) archeologisch onderzoek, of (c) de opsporing of winning van aardolie of aardgas."
Als besluiten ten aanzien waarvan deze mer-beoordelingsplicht geldt, zijn aangewezen:
"de goedkeuring van de Minister van Economische Zaken van het plan tot het uitvoeren van een diepboring of de wijziging of uitbreiding daarvan dan wel, bij het ontbreken daarvan, de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke uitvoering van een diepboring dan wel de mogelijke wijziging of uitbreiding daarvan voorziet."
In de begripsbepalingen van de bijlage bij het Besluit mer is niet opgenomen wat onder 'diepboringen' moet worden verstaan. Op grond van de navolgende overwegingen is de rechtbank van oordeel dat een richtlijnconforme interpretatie van het begrip 'diepboringen' tot de conclusie leidt dat de boringen waarin het ontginningsplan voorziet, zijn aan te merken als 'diepboringen' in de zin van categorie 17.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.
Gelet op de tekst is het begrip 'diepboringen' van categorie 17.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer niet limitatief bedoeld. In de toelichting op deze bepaling is -voor zover hier relevant- het volgende vermeld: "Ten aanzien van diepboringen bestaat de m.e.r.-beoordelingsplicht met name bij geothermische boringen en boringen in verband met de opslag van kernafval. Deze boringen veroorzaken weinig milieubelasting." Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat ook voor diepboringen die weinig milieubelasting veroorzaken, een mer-beoordelingsplicht geldt.
Het ontginningsplan voorziet in de uitvoering van een tweetal boringen in de diepe ondergrond ten behoeve van de winning van zout. Omdat het hierbij gaat om een ingreep in het natuurlijk milieu of landschap voor de ontginning van bodemschatten, is het ontginningsplan naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een project als bedoeld in art. 1 lid 2 van de Mer-richtlijn. En aangezien de met de zoutwinning gepaard gaande bodemdaling aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld voor de waterhuishouding, is de Mer-richtlijn dan ook, gelet op het bepaalde in art. 1 lid 1 van die richtlijn, van toepassing.
Frisia, dat zout wint uit bodemlagen op circa 2.500 tot 3.000 meter onder het maaiveld, is naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een extractief bedrijf als bedoeld in nr. 2 van bijlage II van de Mer-richtlijn.
Nu het in het onderhavige geval gaat om twee diepboringen met daaraan gekoppeld de winning van (ten hoogste) 12 miljoen ton steenzout door een extractief bedrijf, is het ontginningsplan naar het oordeel van de rechtbank een project dat valt onder 'ondergrondse mijnbouw' van art. 2 sub b van bijlage II van de Mer-richtlijn. Hieraan doet niet af dat Frisia voor de zoutwinning gebruik maakt van de techniek van de zogenaamde 'oplosmijnbouw', zoals door verweerder is gesteld. Het ontginningsplan is derhalve mer-beoordelingsplichtig als bedoeld in art. 4 lid 2 van de Mer-richtlijn.
Dat de winning van zout in bijlage II van de Mer-richtlijn na de wijzigingen die zijn aangebracht door richtlijn 97/11/EG niet met name wordt genoemd, acht de rechtbank niet van doorslaggevend belang. Art. 2 van bijlage II van de Mer-richtlijn, zoals deze bepaling voordien luidde, merkte de "winning van niet-metallische en niet-energetische delfstoffen zoals marmer, zand, grint, schist, zout, fosfaten en kaliumcarbonaat" aan als een project als bedoeld in art. 4 lid 2 van de Mer-richtlijn. Na de wijzigingen die zijn aangebracht door richtlijn 97/11/EG is deze specifieke omschrijving van winningsactiviteiten, alsmede van een aantal andere specifiek omschreven winningsactiviteiten, vervangen door de meer algemene omschrijving "underground mining" (ondergrondse mijnbouw). Mede gelet op het ongewijzigde opschrift van dit artikel "extractive industry" (in de Nederlandse tekst: "winningsbedrijven" respectievelijk "extractieve bedrijven") is de rechtbank van oordeel dat hiermee geen inhoudelijke wijzigingen zijn beoogd die onmiskenbaar tot gevolg hebben dat de ondergrondse winning van zout buiten het bereik van art. 4 lid 2 van de Mer-richtlijn wordt gebracht.
De rechtbank verwerpt voorts het argument van verweerder en Frisia dat de boringen zélf los gezien moeten worden van de winningsactiviteiten. De rechtbank heeft hierboven in par. 2.5.3 reeds vastgesteld dat de milieugevolgen van de zoutwinning niet bij de besluitvorming over de milieuvergunning behoeven te worden betrokken, zodat het MER dat dient te worden opgesteld ten behoeve van de milieuvergunning zich kan beperken tot de milieugevolgen van die bovengrondse installaties.
Aangezien voor het uitvoeren van de boringen zelf op grond van de voorschriften van de concessie "Barradeel II" geen nadere besluitvorming nodig is, wordt het door de Mer-richtlijn beoogde resultaat, namelijk dat van openbare of particuliere projecten die niet in alle gevallen aanzienlijke milieu-effecten behoeven te hebben, een milieu-effectbeoordeling moet plaatsvinden wanneer de lidstaten van mening zijn dat zij aanzienlijke milieu-effecten kúnnen hebben, alleen bereikt indien de door Frisia uit te voeren diepboringen, inclusief de zoutwinning waarin het ontginningplan voorziet, gelet op de mogelijke gevolgen voor het milieu, worden aangemerkt als mer-beoordelingsplichtige activiteiten.
2.5.8
Het voorgaande betekent dat het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan op grond van categorie 17.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer naar het oordeel van de rechtbank mer-beoordelingsplichtig is. Aangezien de mer-plicht die geldt op grond van de pmv, zoals hierboven in par. 2.5.3 is overwogen, beperkt is tot de milieugevolgen van de bovengrondse winningsinstallaties, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat de mer-beoordelingsplicht van laatstgenoemde activiteit reeds is vervallen op grond van art. 7.8e Wm.
Ingevolge art. 7.8a lid 1 Wm moet degene die een activiteit onderneemt waarvoor een mer-beoordelingsplicht geldt, en die voornemens is een verzoek in te dienen tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan een mer-beoordelingsplicht geldt, dat voornemen schriftelijk mededelen aan het bevoegd gezag.
De rechtbank stelt vast dat de mer-beoordelingsprocedure in dit geval niet is gevolgd. Ingevolge art. 7.4 lid 1 Wm, in samenhang met de artikelen 7.8b en 7.8d Wm, diende verweerder te bepalen of voor de activiteit waarin het ontginningsplan voorziet, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden opgemaakt. Het voornemen tot het aanvragen van een besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan is door Frisia echter niet conform art. 7.8a lid 1 Wm medegedeeld aan verweerder. Ook een mededeling als bedoeld in art. 7.8a lid 3 Wm is achterwege gebleven.
Ingevolge art. 7.28 lid 2 Wm moet het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten indien een besluit als bedoeld in art. 7.8a Wm krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen en
a. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens art. 7.8b lid 1 Wm inhoudende dat geen milieu-effectrapport behoeft te worden gemaakt, of
b. bij het indienen van de aanvraag geen milieu-effectrapport is overgelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank is deze bepaling geschonden. Aangezien de mer-beoordelingsprocedure niet is gevolgd, beschikte Frisia niet over een beslissing als bedoeld in art. 7.8b lid 1 Wm. Voorts was het "MER zoutwingebied Frisia" van 23 juli 2002 ten tijde van de aanvraag (29 mei 2001) nog niet gereed. Verweerder heeft dan ook, door de aanvraag van Frisia niettemin in behandeling te nemen, in strijd gehandeld met art. 7.28 lid 2 Wm.
2.5.9
Uit het voorgaande vloeit voort dat aan de wijze van totstandkoming van het primaire besluit ernstige bezwaren kleven, omdat verweerder heeft miskend dat de aanvraag om goedkeuring van het ontginningsplan niet in behandeling genomen had mogen worden, omdat dit besluit mer-beoordelingsplichtig is. Het object van beoordeling van de rechtbank is echter niet het primaire goedkeuringsbesluit van 2 augustus 2002, maar de beslissing op bezwaar van 19 februari 2003. De bezwaarschriftprocedure is mede bedoeld voor het herstellen van fouten, maar bij de beslissing op bezwaar is voormeld procedureel gebrek niet hersteld.
Verweerder heeft subsidiair aangevoerd dat, wat er ook zij van het eventuele bestaan van een zelfstandige plicht tot het opstellen van een MER ten behoeve van het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan, bij de voorbereiding van de besluiten omtrent de aangevraagde milieuvergunningen reeds een volledige mer-procedure is doorlopen. In de heroverweging die is uitgemond in het bestreden besluit, is het "MER zoutwingebied Frisia" van 23 juli 2002, inclusief de daarop betrekking hebbende adviezen en inspraakreacties, ten volle meegewogen, hetgeen ook heeft geleid tot het stellen van voorschriften. In dit "MER zoutwingebied Frisia", dat is aanvaard op 1 augustus 2002, zijn alle relevante aspecten van de zoutwinning reeds onderzocht, aldus verweerder.
Naar het oordeel van de rechtbank doet dit argument niet af aan de geconstateerde schending van art. 7.28 lid 2 Wm. Verweerder heeft miskend dat het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan mer-beoordelingsplichtig is. Dit gebrek aan de besluitvorming kan niet worden gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb. In zoverre is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met art. 7:28 Wm.
Wel kan het subsidiaire standpunt van verweerder een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of er mogelijk termen zijn om de rechtsgevolgen van het te vernietigen (gedeelte van het) bestreden besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze vraag bevestigend worden beantwoord indien gezegd kan worden dat verweerder het "MER zoutwingebied Frisia" mede ten grondslag kon leggen aan de beslissing (op bezwaar) omtrent de goedkeuring van het ontginningsplan. Voor een dergelijke conclusie bestaat aanleiding wanneer het "MER zoutwingebied Frisia" zonder meer passend kan worden geacht bij de aanvraag van het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan.
Daaraan gaat echter de vraag vooraf of de goedkeuring van het ontginningsplan als een mer-plichtig besluit moet worden aangemerkt. Immers, wanneer het antwoord op deze vraag ontkennend luidt, behoeft de vraag of het "MER zoutwingebied Frisia" mede ten grondslag kon worden gelegd aan de bestreden beslissing, geen beantwoording meer.
2.5.10
Ten aanzien van de vraag of het besluit omtrent goedkeuring mer-plichtig is, overweegt de rechtbank het volgende.
Op grond van art. 7.8b lid 1 Wm -voor zover hier relevant- neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na ontvangst van de aanvraag een beslissing over de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een MER moet worden gemaakt. Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden onder bijzondere omstandigheden verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
a. de kenmerken van de activiteit;
b. de plaats van de activiteit;
c. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse;
d. de kenmerken van die gevolgen.
Voor de activiteiten die zijn geplaatst in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, geldt het wettelijk vermoeden dat zij onder bijzondere omstandigheden belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben. De mer-beoordelingsplicht strekt ertoe dat met het oog op deze voorgenomen activiteiten onderzoek wordt gedaan naar de aanwezigheid van één of meer van de vier bijzondere omstandigheden als genoemd in de artikelen 7.4 lid 1 en 7.8b lid 4 van de Wm. Wanneer dit onderzoek als uitkomst heeft dat zich één of meer van deze bijzondere omstandigheden voordoen, dient het mer-beoordelingsbesluit in te houden dat een MER moet worden gemaakt. In het kader van dat MER kan vervolgens worden onderzocht of de activiteit daadwerkelijk belangrijke nadelige milieugevolgen heeft.
In het onderhavige geval gaat het om een uitbreiding van een bestaand zoutwingebied met een oppervlakte van ongeveer 340 hectare (concessiegebied "Barradeel"). De uitbreiding bestaat uit het concessiegebied "Barradeel II" en beslaat een oppervlakte van circa 1.665 hectare. Het ontginningsplan heeft betrekking op de eerste fase van de winningsactiviteiten gedurende een periode van 10 jaar. In die periode zal maximaal 12 miljoen ton steenzout worden gewonnen vanuit een tweetal nieuw aan te leggen cavernes (BAS-3 en BAS-4). Gedurende deze eerste fase zullen de mogelijkheden voor fase 2 worden onderzocht. Hierbij kan gedacht worden aan verdere zoutwinning vanuit de cavernes BAS-3 en BAS-4, maar een andere mogelijkheid is een verdere uitbreiding van het zoutwingebied in oostelijke of noordoostelijke richting, gepaard gaande met het boren van één of twee nieuwe putten.
De zoutwinning vindt plaats in een overwegend agrarisch gebied, gelegen nabij het staatsnatuurmonument de Waddenzee. Het belangrijkste effect van de zoutwinning is de bodemdaling. Het is zeker dat dit effect zal optreden. De bodemdaling is een onomkeerbaar proces en dit effect zal zich langdurig voordoen. De bodemdaling is als effect voorts niet beperkt tot het concessiegebied, maar treedt ook daarbuiten op. De bodemdaling kán belangrijke nadelige gevolgen hebben voor de waterhuishouding (peilveranderingen en toename verzilting) en de Waddenzeedijk, terwijl in (een deel van) het winningsgebied ook de gevolgen van gaswinning zich doen gevoelen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden in vorenbedoelde zin, zodat het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan als mer-plichtig moet worden aangemerkt.
2.5.11
Ten aanzien van de vraag of verweerder het "MER zoutwingebied Frisia" mede ten grondslag kon leggen aan de beslissing (op bezwaar) omtrent de goedkeuring van het ontginningsplan, overweegt de rechtbank het navolgende.
In art. 7.10 lid 1 Wm is bepaald welke onderwerpen ten minste in een MER aan de orde moeten komen. Ingevolge art. 7.15 Wm kan het bevoegd gezag richtlijnen geven die betrekking hebben op de wijze waarop aan -voor zover hier van belang- art. 7.10 Wm moet worden voldaan.
Art. 7.18 lid 1 Wm schrijft voor dat indien het bevoegd gezag van oordeel is dat het MER, mede gelet op de gegeven richtlijnen, niet voldoet aan art. 7.10 Wm, dan wel dat het onjuistheden bevat, het dit onder opgave van redenen meedeelt aan degene die het MER heeft gemaakt. Op grond van art. 7.18 lid 2 Wm kan deze mededeling achterwege blijven wanneer het bevoegd gezag van mening is dat het MER slechts tekort schiet op ondergeschikte punten.
In het richtlijnenadvies van 25 april 2002 heeft de Commissie voor de milieu-effectrapportage (Cmer) onder meer aangegeven dat in het op te stellen MER aandacht moet worden besteed aan de parameters die door Frisia kunnen worden beïnvloed en die van belang zijn voor de diepte en horizontale uitbreiding van het gebied van de bodemdaling, en voor de snelheid waarmee de bodemdaling zich ontwikkelt, zoals:
- het aantal cavernes en hun locaties en onderlinge afstand;
- de vorm en omvang van de cavernes en de ontwikkeling daarvan;
- de tijdens de productie bereikte diktes van het zoutdak en de zoutvloer boven- en onder de cavernes, in verband met de stabiliteit van de caverne;
- de productiesnelheid en de ontwikkeling daarvan per caverne;
- het totale volume gewonnen zout per caverne;
- de druk in de cavernes en de fluctuaties daarvan.
De Cmer adviseert ook om in de richtlijnen op te nemen dat in het MER moet worden beschreven hoe de voor de zoutproductie vereiste druk in de caverne wordt gehandhaafd, en in hoeverre deze aan fluctuaties onderhevig zal zijn. Hetzelfde geldt voor de gevolgen van veranderingen van de druk met betrekking tot convergentie van de caverne en de bodemdaling. In het MER dient voorts aandacht te worden besteed aan het productieplan door de tijd heen en de flexibiliteit daarin, in verband met de wisseling van de vraag naar zout. Het MER dient ook een beschrijving te bevatten van de maatregelen die genomen moeten worden om de vorm en omvang van de caverne te controleren.
Behalve van bovengenoemde door Frisia beïnvloedbare parameters hangt de bodemdalingsprognose volgens de Cmer af van de kruipformules en de bijbehorende parameters van het zout, de temperatuur in de caverne, de dikte en diepte van de zoutlaag en de dichtheden en elastische parameters van de bovenliggende gesteente- en bodemlagen, alsmede die van de gesteentelaag direct onder de zoutafzetting. In het MER dienen deze parameters daarom volgens de Cmer te worden beschreven, terwijl het MER verder een analyse moet bevatten van de onnauwkeurigheden in de beschrijving.
Tevens dient het MER een beschrijving van de mate van bodemdaling ten gevolge van de voorgenomen activiteit te bevatten, waarbij ingegaan moet worden op:
- locaties, horizontale uitbreiding en diepte van de uiteindelijke zakkingskommen aan het oppervlak;
- een schatting van de ontwikkeling van de zakkingskommen als functie van de tijd;
- grootte en ruimtelijke verdeling van scheefstand, kromming en horizontale vervorming binnen de zakkingskommen; invloed van eventuele discontinuïteiten in de ondergrond, zoals breuken, op de vorm en diepte van de zakkingskommen.
Ook zou volgens de Cmer in het MER aandacht moeten worden besteed aan eventuele cumulatieve effecten in verband met gaswinning, de (on)mogelijkheden om bodemdaling tegen te gaan, de noodzakelijke peilveranderingen ten gevolge van de bodemdaling, de gevolgen van verdroging en/of vernatting en de effecten van scheefstand op de functionaliteit van afwaterings- en drainagesystemen onder landerijen.
Verweerder heeft de richtlijnen voor het "MER zoutwingebied Frisia" vastgesteld op 26 april 2002, waarbij is aangegeven dat het "MER zoutwingebied Frisia" conform het richtlijnenadvies van de Cmer dient te worden opgesteld. De rechtbank ziet -anders dan namens eisers is aangevoerd- geen grond voor het oordeel dat het "MER zoutwingebied Frisia" niet conform de richtlijnen is opgesteld. Er was voor verweerder dan ook geen aanleiding om toepassing te geven aan art. 7.18 lid 1 Wm.
In haar toetsingsadvies van 17 oktober 2002 geeft de Cmer blijk van haar oordeel dat de essentiële informatie in het "MER zoutwingebied Frisia" aanwezig is. Het "MER zoutwingebied Frisia" is volgens de Cmer goed leesbaar, voorzien van duidelijk kaartmateriaal en illustraties en alle relevante aspecten van de zoutwinning zijn behandeld, waarbij de richtlijnen nauwkeurig zijn gevolgd.
In haar toelichting op dit oordeel geeft de Cmer aan, dat zij zich realiseert dat de belangrijkste gevolgen van het winnen van zout niet zozeer liggen in de inrichting van de boor- en winningslocaties (zijnde de aspecten die worden bestreken door de milieuvergunning), als wel in het optreden van bodemdaling en de gevolgen daarvan op de waterhuishouding. De Cmer heeft zich ook gerealiseerd dat laatstgenoemde aspecten van de zoutwinning worden geregeld in de concessieverlening en het ontginningsplan. Na overleg met het bevoegd gezag en de initiatiefnemer en naar aanleiding van de inspraakreacties, is in de richtlijnen toch naar deze aspecten gevraagd en deze worden in het "MER zoutwingebied Frisia" ook besproken.
De Cmer is voldoende overtuigd van de betrouwbaarheid van de voorspellingen van de te verwachten bodemdaling ten gevolge van de voorgenomen zoutwinning, met name omdat hierbij gebruik is gemaakt van een bodemdalingsmodel dat is ontwikkeld mede op grond van betrouwbare gegevens afkomstig van de reeds lopende winningsactiviteiten. De Cmer acht voldoende aangetoond dat de eigenschappen van het zout en van de omringende gesteenten van de nieuwe winning niet afwijken van die van de huidige winning. Daarom is het volgens de Cmer mogelijk met dit model betrouwbare voorspellingen voor de nieuwe winning te doen.
Op grond van het vorenstaande, waarvan met name genoemd het toetsingsadvies van de Cmer, is de rechtbank van oordeel dat gezegd kan worden dat in het onderhavige "MER zoutwingebied Frisia" alle relevante aspecten van de zoutwinning zodanig zijn beschreven dat zorgvuldige besluitvorming -althans voor zover het om de in het "MER zoutwingebied Frisia" beschreven (milieu)gevolgen van de zoutwinning gaat- mogelijk was. De in het "MER zoutwingebied Frisia" beoordeelde situatie komt overeen met hetgeen is opgenomen in de aanvraag van het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan. Hoewel het "MER zoutwingebied Frisia" dus is opgesteld ten behoeve van een besluit (de Wm-vergunning) waarbij slechts de milieugevolgen van de bovengrondse zoutwinningsinstallaties kunnen worden betrokken, komt de rechtbank tot de slotsom dat het onderhavige "MER zoutwingebied Frisia" voldoende actueel en representatief is en derhalve door verweerder ten grondslag kon worden gelegd aan de beslissing (op bezwaar) omtrent de goedkeuring van het ontginningsplan.
2.5.12
Aangezien het "MER zoutwingebied Frisia" de in de artikelen 7.12 t/m 7.26 Wm voorgeschreven procedure heeft doorlopen, waarbij ook eisers -zo blijkt uit de gedingstukken- gebruik hebben gemaakt van de inspraakmogelijkheid ter zake, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat eisers in zoverre in hun processuele belangen zijn geschaad.
De rechtbank ziet op grond van de voorgaande overwegingen geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het nemen van de beslissing op bezwaar geen rekening heeft kunnen houden met alle gevolgen die de uitvoering van het ontginningsplan voor het milieu kan hebben. In zoverre is de rechtbank dan ook van oordeel dat er termen zouden kunnen zijn om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Of hiertoe zal worden overgegaan, hangt af van de uitkomsten van de verdere beoordeling.
2.6 Het onderzoek naar de te verwachten bodemdaling
2.6.1
Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de argumenten van eisers die erop neerkomen dat de gevolgen van de zoutwinning in de diverse rapporten die zich onder de gedingstukken bevinden, worden onderschat. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
2.6.2
In zijn advies van 5 november 2001 heeft de Inspecteur-Generaal aangegeven dat het aan Frisia is om aan te tonen dat de geplande cavernes voldoende lange-termijn stabiliteit bezitten. De ervaringen met de zoutwinning in het gebied van de concessie "Barradeel" hebben geleerd dat het vloeigedrag rond de cavernes BAS-1 en 2 veel sterker is dan verwacht. Onderzoek (TNO-rapport 98-213-A uit 1999) heeft voorts aangetoond dat de gesteentemechanische onderzoeken van zoutkernen uit de boorput BAS-1 zijn uitgevoerd over een te beperkt spanningsbereik en dat de resultaten van metingen onvoldoende representatief zijn. De Inspecteur-Generaal heeft daarom de aanbeveling gedaan om in het besluit omtrent goedkeuring door middel van voorschriften te waarborgen dat voorafgaand aan de aanleg van nieuwe cavernes in het concessiegebied "Barradeel II" over meer betrouwbare informatie wordt beschikt met betrekking tot de gesteentemechanische eigenschappen van het zout ter plaatse.
Uit de gegevens van de aanvraag leidt de Inspecteur-Generaal verder af, dat de speelruimte voor Frisia voor de locaties van BAS-3 en 4 beperkt is. Er is nauwelijks ruimte om in noordelijke en noordwestelijke richting uit te breiden omdat de bodemdalingschotel dan de dijk van de Waddenzee raakt. In zuidelijke richting is er evenmin ruimte voor uitbreiding omdat men dan te dicht bij Franeker komt. De waterhuishouding rond Franeker is "kritisch" voor extra bodemdaling en de benodigde herstelmaatregelen zullen zeer kostbaar zijn. In feite zijn de geplande productielocaties BAS-3 en BAS-4 de enig overgebleven productiemogelijkheden in het nieuwe concessiegebied, aldus de Inspecteur-Generaal.
Gelet op de discussie over schade aan eigendommen van derden, geeft de Inspecteur-Generaal verweerder in overweging om voorafgaand aan de goedkeuring van het ontginningsplan in overleg te treden met waterschappen, gemeenten en provincie om vast te leggen welke bodemdalingsomvang, inclusief een onzekerheidsmarge, geen onoverkomelijke bezwaren oproept. Een onafhankelijk bureau, deskundig op het gebied van waterhuishouding en bodemdaling, zou vervolgens een pakket van noodzakelijke maatregelen kunnen vaststellen, inclusief kostenplaatje en onzekerheidsmarges, dat ter instemming kan worden voorgelegd aan de betrokken partijen.
Bij brief van 12 november 2001 heeft TNO laten weten dat haar visie en opmerkingen, mede gelet op de kennis van de huidige winning in de cavernes BAS-1 en BAS-2, adequaat zijn verwerkt in het advies van de Inspecteur-Generaal. TNO ziet dan ook geen aanleiding voor het uitbrengen van een afzonderlijk advies over het ontginningsplan voor het nieuwe concessiegebied. Wel lijkt het TNO verstandig dat wanneer Frisia nieuwe boringen heeft verricht en hierover heeft gerapporteerd, de nieuwe gegevens in overleg met de Inspecteur-Generaal worden geverifieerd en ingepast in een verbeterd bodemdalingsmodel.
Gelet op deze adviezen heeft verweerder Frisia bij brief van 3 december 2001 gevraagd om nadere gegevens betreffende het ontginningsplan aan te leveren. Frisia heeft aan dit verzoek voldaan bij brief van 14 februari 2002. Als bijlagen bij deze aanvulling gaan een rapport van GeoDelft van november 2001, genaamd "Bodemvervorming door diepe zoutwinning en effecten op gebouwen in de Barradeel concessie van FRISIA Zout" en een rapport van Oranjewoud over een ontwerp-herstelplan voor de waterhuishouding met een kostenprognose. In de brief van Frisia is voorts vermeld dat de betrokken waterschappen, provincie en gemeenten zijn geïnformeerd over de aangevraagde concessie-uitbreiding. In het ontwerp-herstelplan voor de waterhuishouding zijn de ervaringen met het herstelplan ter zake van de winning van zout in het concessiegebied "Barradeel", alsmede de uitgangspunten van de financiële regeling die is overeengekomen, verwerkt. Het ontwerp-herstelplan zal nader met het waterschap De Waadkant worden uitgewerkt.
De Inspecteur-Generaal heeft in zijn advies van 18 april 2002 aangegeven, dat zijn oorspronkelijke advies van 5 november 2001 ongewijzigd kan blijven. In de aanvullende informatie van Frisia, waarvan met name genoemd het rapport van GeoDelft, ziet de Inspecteur-Generaal aanleiding voor het geven van enkele aanvullende adviezen, ter zake waarvan afstemming met TNO heeft plaatsgevonden.
In dit verband wijst de Inspecteur-Generaal op het volgende. In het rapport van GeoDelft van 2001 wordt de kans op directe schade als gevolg van 35 centimeter bodemdaling in het centrum van de bodemdalingskom zeer gering geacht. Ook wordt aangegeven dat het waterschap plannen heeft gemaakt om de waterstanden in het bodemdalingsgebied aan te passen aan de bodemdaling. In het rapport van Oranjewoud worden de kostenramingen van een ontwerp-herstelplan gegeven. Er wordt echter nog geen duidelijk traject beschreven hoe bijvoorbeeld gedurende de nieuwe winningsfase de waterstanden steeds voldoende mee zullen veranderen met de direct door de zoutwinning veroorzaakte bodemdaling. Schade kan immers alleen voorkomen worden als de grondwaterstand gedurende het hele proces voldoende mee verandert met de bodemdaling. De in de brief van Frisia genoemde toetsing aan de ervaringen met het herstelplan in het concessiegebied "Barradeel" is van beperkte waarde vanwege de vertragingen die zijn opgetreden bij het realiseren van de noodzakelijke waterhuishoudkundige werken. Daardoor is in de huidige zakkingskom plaatselijk juist enige vernatting opgetreden, aldus de Inspecteur-Generaal.
Omdat in het rapport van GeoDelft van 2001 gesteld wordt dat directe schade aan gebouwen niet geheel uitgesloten kan worden en omdat ook indirecte effecten van de bodemdaling bij uitblijven van tijdige peilaanpassingen niet uitgesloten kunnen worden, adviseert de Inspecteur-Generaal aan de goedkeuring van het ontginningsplan een aantal extra voorwaarden te verbinden:
1. Frisia dient, door ter zake deskundigen, de holocene laagopbouw van de ondiepe ondergrond in het nieuwe concessiegebied en het invloedsgebied in kaart te laten brengen. Daaraan gekoppeld moet in voldoende detail ook de zettingsgevoeligheid ten goede van plaatstelijke stijging of daling van het grondwater gekarteerd worden. Het opnemen van een dergelijk voorschrift is volgens de TNO nodig omdat plaatselijk veen-insluitingen verwacht kunnen worden en deze zouden de bodemdalingseffecten nadelig kunnen beïnvloeden.
2. Frisia dient, door ter zake deskundigen, de gevolgen van vernatting en verdroging met betrekking tot landbouwschade (inclusief de invloed op het functioneren van drainagesystemen) bij achterblijvende peilaanpassingen te laten rapporteren.
3. Frisia dient voorafgaande aan de winning, criteria te laten vaststellen welke (grond)-waterstandvariaties in het betrokken gebied zeer waarschijnlijk geen (in)directe gebouwschade noch landbouwschade ten gevolge zullen hebben. Naar de mening van de Inspecteur-Generaal is een dergelijk voorschrift aangewezen op grond van de bevindingen en conclusies uit het GeoDelft-rapport. GeoDelft schrijft dat, omdat de bodemdaling door de zoutwinning een wijziging van de (grond)-waterstand kan veroorzaken, eventuele schade indirect het gevolg kan zijn van de zoutwinning.
4. Omdat de bodemdaling zich bij zoutwinning relatief snel voltrekt, dient Frisia zeker te stellen dat bij de nieuwe zoutwinning zo snel mogelijk een zodanige aanpassing van de (grond)-waterstanden zal plaatsvinden, volgens de eerder vastgestelde criteria, dat optreden van (in)directe schade zo goed als mogelijk uitgesloten kan worden. De Inspecteur-Generaal vraagt zich hierbij af of een privaatrechtelijke overeenkomst tussen Frisia en de waterschappen de manier is om de uit te voeren activiteiten bij de vastgelegde grenswaarden vast te leggen.
5. Frisia dient een beperkt bewakingssysteem voor gebouwschade in te richten.
De Tcbb overweegt in haar advies van 12 juli 2002, dat de bodemdaling die optreedt door de zoutwinning van Frisia tot een relatieve stijging van het waterpeil leidt, die schade aan gebouwen en gewassen tot gevolg kan hebben. Het waterschap voert een door de ingelanden vastgesteld peilbesluit uit, waaraan het gebonden is. Het waterschap maakt hiervoor een waterbeheersplan. Het streeft ernaar het waterbeheersplan zo goed mogelijk tot uitvoering te brengen, eventueel in samenwerking met derden, zoals een mijnonderneming. Eventuele schade ten gevolge van het waterbeheersplan kan niet worden verhaald. Als door bodemdaling het beoogde peil niet meer wordt gehaald, moeten maatregelen worden genomen om de afwijking te neutraliseren. Schade die in verband gebracht kan worden met het peilbesluit komt voor rekening van het waterschap.
De Tcbb overweegt voorts dat bij de uitbreiding van de concessie meer kennis dan vroeger voorhanden is over het proces van de bodembeweging die door de winning van het zout op gang komt. Hierdoor is anticiperen beter mogelijk. Bovendien zal naar verwachting de bodemdaling minder zijn en over een groter gebied verlopen, omdat de cavernes verder uit elkaar liggen. De Tcbb gaat er wel vanuit dat in het gebied van de concessie "Barradeel II" geen winning van aardgas meer zal plaatsvinden.
Uit art. 12 van de concessie is volgens de Tcbb af te leiden dat het schadefonds alle aanspraken van derden op vergoeding van schade aan eigendommen, veroorzaakt door de bodemdaling tengevolge van de zoutwinning, vergoedt onder de daar geschetste voorwaarden. Dit vereist dat het schadefonds voldoende middelen moet bevatten om de aanspraken te kunnen honoreren. Het is de Tcbb gebleken dat Frisia het waterschap de middelen ter beschikking stelt voor de aanpassingen van het waterpeil en de kunstwerken. Dit beperkt de noodzaak tot het treffen van een schadefonds aanzienlijk. Gelet hierop vindt de Tcbb dat een bedrag ter grootte van € 120.000 genoeg zal zijn om de eventuele kosten te kunnen dekken. Dit bedrag moet wel tijdig beschikbaar zijn, zodat de Tcbb adviseert om dit in de eerste vijf jaren op te bouwen. De Tcbb is er hierbij van uitgegaan dat de kosten van het herstelplan voor de waterhuishouding, zoals die blijken uit het rapport van Oranjewoud, apart worden betaald.
2.6.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder goedkeuring verleend aan het ontginningsplan, waarbij aan de goedkeuring de volgende voorschriften zijn verbonden:
"(1) Voorafgaande aan de aanleg van de zoutcavernes in het betreffende concessiegebied dienen in overleg met de Inspecteur-Generaal der Mijnen in het relevante zouttraject van de toekomstige cavernes metingen te worden uitgevoerd naar de gesteentemechanische eigenschappen.
(2) Op basis van de verkregen onderzoeksresultaten dient een studie te worden uitgevoerd naar de te verwachten caverneconvergentie en cavernestabiliteit onder de geplande operationele omstandigheden.
(3) Voordat de winning daadwerkelijk aanvangt, dient de concessiehoudster met de betrokken waterschappen overeenkomsten te hebben gesloten met betrekking tot de te nemen en uit te voeren herstelmaatregelen, de daarmee gepaard gaande kosten en de wijze van betaling van die kosten.
(4) [...]
(5) De concessiehoudster dient voordat de winning daadwerkelijk aanvangt met ter zake deskundigen een door mij goed te keuren bewakingssysteem op te zetten met betrekking tot de toestand van een selectie van gebouwen (woningen etc.) binnen het concessiegebied en net daarbuiten."
Bij de beslissing op bezwaar zijn deze voorschriften aangevuld met het voorschrift dat de goedkeuring kan worden ingetrokken indien
- de wijze van uitvoering van het ontginningsplan,
- het niet of onvoldoende naleven van de aan de goedkeuring gehechte voorwaarden, dan wel
- een daartoe, met het oog op het zekerstellen van een voldoende waterkwaliteit, strekkend, en voldoende onderbouwd, verzoek van het desbetreffende waterschap
daartoe aanleiding geven.
2.6.4
Eisers hebben aangevoerd dat zij vrezen dat de bodemdaling zich, mede als gevolg van de veranderingen in de waterhuishouding in combinatie met de niet-homogene opbouw van de ondiepe ondergrond, ongelijkmatig zal voordoen, met schade tot gevolg. Eisers stellen met name dat de bodemdaling een zodanige rek dan wel een helling of kromming doet ontstaan, dat hierdoor schade aan gebouwen wordt veroorzaakt. Eisers hebben in dit verband gewezen op de mening van prof. W. Crans, verbonden aan de Technische Universiteit te Delft.
Door eisers is een samenvatting overgelegd van een lezing die prof. Crans op 26 mei 1999 heeft gehouden, met als titel "Bodemdaling en schade door delfstoffenwinning". Crans heeft (onder meer) bij die gelegenheid betoogd dat de verschillende onderzoeksinstituten die onderzoek doen naar bodemdaling door delfstofwinning zich bedienen van computermodellen die wetenschappelijk onzuiver zijn, omdat de uitkomsten niet door schaalmodellen zijn geverifieerd. De op deze computermodellen gebaseerde conclusie dat delfstoffenwinning slechts gepaard zou gaan met gelijkmatige bodemdaling, waardoor geen schade aan gebouwen, natuur en milieu zou ontstaan, is volgens prof. Crans onjuist. Juist de horizontale component van de bodemdaling, welke een laterale rek en een laterale trekspanning langs de oppervlakte omvat, is fataal voor gebouwen. De oorsprong van deze rek en trekspanning is de verlenging door het ontstaan van een komvorm uit een plat oppervlak. Gebouwen kunnen, aldus Crans, nauwelijks enige rek opnemen, maar ook de heersende trekspanning langs het oppervlak is reeds fataal. Verder gaat "afschuiving over een enkele familie glijvlakken" gepaard met een rotatie die funderingspalen en het hele gebouw uit het lood trekt met alle gevolgen van dien.
2.6.5
De rechtbank overweegt dat uit het rapport van GeoDelft van november 2001 blijkt, dat de verwachte vervorming door rek, trek en kromming binnen de strengste schadecriteria blijft. Voorts blijkt uit het "MER zoutwingebied Frisia" -bij de opstelling waarvan mede het rapport "Holocene laagopbouw van het Frisia Concessiegebied" van TNO van maart 2002 is betrokken- het volgende. GeoDelft heeft voor Frisia een bodemdalingsmodel gebruikt dat gebaseerd is op zowel waarnemingen via landmeetcampagnes als op computerberekeningen. In de gebruikte computermodellen kunnen de elastische vervormingen van alle gesteentes (met variabele stijfheden) en de kruipvervorming van het zout worden nagebootst. Hieruit volgt dan een bodemdalingskom die sterk lijkt op een Gauss-curve. Voor de concessie "Barradeel" is het GeoDelft gelukt om de gemeten bodemdaling en de computerberekeningen naadloos te laten overeenstemmen, door de materiaaleigenschappen (binnen de mate van onzekerheid) te variëren in het gebruikte model. De bodemdalingsmeting van 2001 sloot zeer goed aan bij het in 1999 ontwikkelde model. Vervolgens heeft GeoDelft nieuwe berekeningen gemaakt van de verwachte bodemdaling als gevolg van zoutwinning in het concessiegebied "Barradeel II".
De bodemdaling is derhalve, aldus het "MER zoutwingebied Frisia", goed te voorspellen, omdat de vorm van de bodemdalingskom op grond van theoretische modellen en gegevens uit de praktijk binnen nauwe marges vastligt, mits de positie van de cavernes en de zouttonttrekking over de komende jaren bekend zijn. Schade aan gebouwen door bodemdaling wordt niet verwacht door de geringe vervorming van de bovengrond, gelet op de rapporten van GeoDelft uit 2001 en 2002.
Zoals hierboven reeds is gememoreerd, blijkt uit het toetsingsadvies van de Cmer dat zij voldoende overtuigd is van de betrouwbaarheid van de voorspellingen van de te verwachten bodemdaling ten gevolge van de voorgenomen zoutwinning. De Cmer heeft zich er rekenschap van gegeven dat uit de inspraakreacties blijkt dat er onrust bestaat over de betrouwbaarheid van de voorspellingen van de snelheid en de omvang van de bodemdaling. In het verleden bleek de bodemdaling namelijk veel sneller te gaan dan voorspeld. De Cmer merkt hierover op dat de foutieve voorspellingen van de bodemdaling in het concessiegebied "Barradeel" werden gedaan op grond van aannames omtrent eigenschappen van het zout en de vorm van de caverne die, naar later bleek, niet klopten. Inmiddels zijn betrouwbare gegevens van de huidige winning bekend. Deze gegevens zijn gebruikt om een bodemdalingsmodel te ontwikkelen waarmee de bodemdaling goed te voorspellen is. De Cmer acht voldoende aangetoond dat de eigenschappen van het zout en van de omringende gesteenten van de nieuwe winning niet afwijken van die van de huidige winning. Daarom is het naar de mening van de Cmer mogelijk om met dit model betrouwbare voorspellingen te doen.
De voor de voorspellingen van de bodemdaling benodigde gegevens, zoals de stratigrafische en lithologische gegevens, de aan- en afwezigheid van breuken in het gesteentepakket onder en boven de zoutlaag, de horizontale ligging en continuïteit van de gesteentepakketten zijn volgens de Cmer in het "MER zoutwingebied Frisia" enigszins summier omschreven. Ook zijn de gegevens in het "MER zoutwingebied Frisia" niet onafhankelijk te controleren. Naar de mening van de Cmer zijn de gegevens echter correct beschreven en op gedegen geologische studies gebaseerd. Volgens de Cmer wordt de beschrijving in het "MER zoutwingebied Frisia" bevestigd door de Geologische Atlas van de Diepe Ondergrond van Nederland van de Rijks Geologische Dienst. Bovendien heeft de Cmer vertrouwelijke contourkaarten van de basis en de top van de zoutafzetting kunnen inzien, waardoor zij de betrouwbaarheid van de gegevens heeft kunnen toetsen.
2.6.6
De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de Cmer. De rechtbank verbindt hieraan het oordeel dat de bodemdaling, die het gevolg zal zijn van de zoutwinning, in de verweerder ter beschikking staande rapporten en adviezen op juiste wijze in beeld is gebracht.
Hetgeen door eisers is aangevoerd doet hieraan niet af. Prof. Crans gaat niet in op de specifieke situatie in het gebied waar de zoutwinning plaats zal vinden, met name met betrekking tot aspecten als bodemsamenstelling en waterhuishouding. De samenvatting van de lezing van prof. Crans dateert bovendien van vóór de adviezen waarop verweerder zijn primaire besluit heeft doen steunen. De informatie van prof. Crans zoals die door eisers naar voren is gebracht, ziet de rechtbank daarom niet als een contra-expertise die gerede twijfel zou kunnen doen rijzen aan de juistheid van de bevindingen en conclusies van de deskundigen wier rapporten zich onder de gedingstukken bevinden.
2.6.7
Eisers zijn ook van mening dat de diverse onderzoeken die verband houden met de bodemdaling niet zijn uitgevoerd door onafhankelijke onderzoekers, omdat alle onderzoeken zijn uitgevoerd door direct of indirect van de Staat afhankelijke onderzoeksinstellingen. Volgens eisers zijn -buiten de door hen genoemde prof. Crans- in Nederland geen onafhankelijke onderzoekers meer te vinden. Eisers hebben de rechtbank gevraagd één of meer onafhankelijke onderzoekers uit het buitenland te benoemen.
2.6.8
De rechtbank verwerpt deze argumenten. Bij haar toetsing heeft de Cmer oog gehad voor de omstandigheid dat de gegevens in het "MER zoutwingebied Frisia" niet onafhankelijk te controleren zijn. Niettemin is de juistheid van de gepresenteerde onderzoeksgegevens door de Cmer, die terzake als voldoende deskundig en onafhankelijk kan worden beschouwd, bevestigd. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de verschillende onderzoeksinstituten hun rapporten niet onbevooroordeeld hebben opgesteld. Verweerder heeft in deze argumenten van eisers naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen aanleiding behoeven te zien om te twijfelen aan de juistheid van de gegeven adviezen en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken.
2.6.9
Het gewicht van de adviezen van de deskundigen die in het voorgaande zijn aangehaald, overtreft verre het gewicht dat moet worden toegekend aan de mening van prof. Crans. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het inschakelen van een door de rechtbank te benoemen onafhankelijke deskundige, zoals namens eisers is verzocht. De rechtbank concludeert dat de argumenten van eisers, die erop neerkomen dat naar de gevolgen van de met de zoutwinning gepaard gaande bodemdaling onvoldoende onderzoek is gedaan, niet kunnen slagen.
2.7 Bodemdaling, effecten op de waterhuishouding en waterkwaliteit
2.7.1
Naar de mening van eisers heeft verweerder, gelet op de gevolgen van de zoutwinning, in redelijkheid niet kunnen besluiten tot het verlenen van goedkeuring. Eisers stellen dat de gevolgen van de veranderingen in de waterhuishouding zich onder meer zullen doen gevoelen in toenemende verzilting, vernatting en verdroging, met als gevolg schade aan landbouwgronden en drainagesystemen. Het rapport van GeoDelft van 2001 is naar de mening van eisers ten onrechte beperkt tot mogelijke schade aan bebouwing die het directe gevolg is van de bodemdaling, terwijl onderzoek naar de indirecte gevolgen van bodemdaling niet werd verricht. Eisers zijn van mening dat verweerder in verband hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van de Inspecteur-Generaal van 18 april 2002.
Ter zitting van 29 augustus 2005 hebben eisers er nog op gewezen dat zware regenval in augustus 2004 in het concessiegebied "Barradeel" tot grote wateroverlast en oogstschade heeft geleid. Volgens eisers zouden deze problemen zich niet in die mate hebben voorgedaan, indien de bodemdaling als gevolg van de zoutwinning achterwege was gebleven. Volgens eisers bedraagt de bodemdaling in het desbetreffende gebied op het diepste punt 35 cm. Tevens hebben eisers gewezen op een brief van februari 2005 van het waterschap, waarin verweerder gevraagd zou zijn om de zoutwinning stop te zetten.
2.7.2
Verweerder heeft aangevoerd, dat hij bedoeld advies van de Inspecteur-Generaal voor wat betreft de punten 1 en 5 wel heeft overgenomen. De rechtbank kan hiermee instemmen. Uit de gedingstukken blijkt genoegzaam dat aan punt 1 uitvoering is gegeven door het doen opstellen van het rapport "Holocene laagopbouw van het Frisia Concessiegebied" van TNO van maart 2002. Dit rapport is ook betrokken bij het opstellen van het "MER zoutwingebied Frisia". Door aan het goedkeuringsbesluit voorschrift (5) te verbinden, op grond waarvan Frisia een bewakingssysteem dient op te zetten voordat met de winning wordt begonnen, is ook aan punt 5 van het advies van de Inspecteur-Generaal uitvoering gegeven. Zodoende resteren de punten 2, 3 en 4 van voormeld advies.
Terzijde merkt verweerder nog op dat tussen Frisia en het waterschap op 23 juni 2003 een overeenkomst is getekend, waarin is opgenomen dat de kosten van de te treffen herstelmaatregelen (circa 10 miljoen euro) vrijwel integraal door Frisia worden betaald.
2.7.3
Namens Frisia is aangevoerd dat de daling in het concessiegebied "Barradeel" geen 35, maar 32 cm. bedraagt en dat de wateroverlast in augustus 2004 is veroorzaakt door extreme regenval en ook zonder de bodemdaling zou zijn opgetreden. Voorts is er door Frisia op gewezen dat zij een overeenkomst heeft gesloten met het waterschap en dat nadere besluitvorming over het waterhuishoudkundig herstelplan in het najaar van 2005 valt te verwachten. Voor onomkeerbare gevolgen behoeft volgens Frisia niet te worden gevreesd, omdat uit alle onderzoeken blijkt dat de kans op schade door de bodemdaling zeer gering is.
2.7.4
De Inspecteur-Generaal heeft in zijn advies (zie hiervoor in par. 2.6.2) opgenomen (punt 2) dat Frisia het mogelijk optreden van landbouwschade als gevolg van bodemdaling door deskundigen in kaart moet laten brengen. Onderdeel hiervan kan zijn, aldus de Inspecteur-Generaal, een evaluatie van de opgetreden vernattingseffecten in het zoutwinningsgebied van de concessie "Barradeel". Wanneer peilaanpassingen niet voldoende snel plaatsvinden, is immers oogstdepressie en dientengevolge inkomstenderving te verwachten. Ook de invloed op het functioneren van drainagesystemen moet volgens de Inspecteur-Generaal worden geïnventariseerd.
Volgens de Inspecteur-Generaal is het tevens aangewezen (punt 3) om voorafgaande aan de winning criteria te laten vaststellen binnen welke marges de (grond)-waterstand zich dient te bevinden, om met voldoende zekerheid te kunnen zeggen dat er geen schade aan gebouwen of landbouw zal optreden. Hij leidt dit af uit het Geodelft-rapport van november 2001, waarin de samenhang tussen bodemdaling door zoutwinning en de daarmee gepaard gaande wijzigingen in de (grond)-waterstand is benadrukt. Volgens GeoDelft treedt geen schade op wanneer de (grond)-waterstand voldoende mee verandert met de direct door de zoutwinning veroorzaakte bodemdaling.
Als vierde punt heeft de Inspecteur-Generaal het advies opgenomen om tijdige aanpassing van de (grond)-waterstand vooraf zeker te stellen op grond van de ingevolge punt 3 vastgestelde criteria. Volgens de Inspecteur-Generaal wordt zodoende schade vermeden. Hierbij heeft de Inspecteur-Generaal overwogen dat de bodemdaling zich bij de zoutwinning relatief snel voltrekt, zodat er in relatief korte tijd veel maatregelen voor het herstel van de waterhuishouding moeten worden getroffen, variërend van peilaanpassingen tot het inrichten van nieuwe peilgebieden.
2.7.5
Verweerder stelt het volgende. Het eventueel optreden van vernatting of verdroging is afhankelijk van de aanpassingen in het waterpeil die het desbetreffende waterschap zal doorvoeren. In zijn algemeenheid kan hierover worden gezegd dat het ten gevolge van meerdere oorzaken mogelijk is dat er op sommige plaatsen vernatting en op andere plaatsen verdroging van de landbouwgrond ontstaat. Het is echter niet duidelijk waar dat zal plaatsvinden en in welke mate, noch of dit noodzakelijkerwijs schade zal veroorzaken. De vernatting of verdroging kan zelfs positieve effecten hebben. Over de voorgenomen peilbesluiten kunnen belanghebbenden vooraf hun zienswijze kenbaar maken, dan wel achteraf daartegen rechtsmiddelen aanwenden. Omdat er meer detailwatersystemen komen, kan er in veel gevallen maatwerk geleverd worden. Daardoor zal de potentiële schade beperkt zijn. Voor de schade die eventueel overblijft, geldt dat het schadefonds voor de vergoeding daarvan garant staat. Dit geldt ook voor schade aan landbouwgronden door het dichtslibben van drainagesystemen. Schade als gevolg van verminderde opbrengst en bedreiging van hoogwaardige teelten is zuivere vermogensschade. Deze valt niet onder het schadefonds, dat beperkt is tot zaakschade. Dergelijke schade kan men langs andere juridische wegen proberen te verhalen, aldus verweerder.
Ten aanzien van de verzilting en zoute kwel heeft verweerder in het bestreden besluit toegegeven dat er weinig bekend is over de verzilting van landbouwgrond en de schade die daaruit voortvloeit. Dit is volgens verweerder echter een probleem dat in grote delen van Fryslân voorkomt. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor het beheersen van dit probleem en hebben daar ervaring mee. Volgens verweerder is de verzilting een proces dat in het betreffende gebied grotendeels autonoom plaatsvindt. De verwachte bijdrage van de zoutwinning aan de verzilting is relatief laag, namelijk 15%. Het waterschap kan de verzilting plaatselijk goed tegengaan door doorspoeling met zoet water. Kleinere perceelsloten, schouwwatergangen en doodlopende watergangen worden hiermee mogelijk niet voldoende bereikt, maar hieraan kan volgens verweerder voor een deel tegemoet worden gekomen door kleinere beheersgebieden te creëren.
Verweerder wijst erop dat in het goedkeuringsbesluit is opgenomen dat Frisia niet met de winning mag beginnen voordat met het waterschap een overeenkomst is gesloten omtrent de te nemen waterhuishoudkundige maatregelen en de vergoeding van de daaraan verbonden kosten. Aan het goedkeuringsbesluit is ook een extra voorwaarde verbonden, op grond waarvan verweerder de goedkeuring kan intrekken wanneer het waterschap aangeeft dat het door de zoutwinning van Frisia, ondanks de inzet van alle mogelijke middelen, niet in staat is om de waterkwaliteit op een aanvaarbaar niveau te houden. Verweerder heeft zich voor wat betreft de punten 2, 3 en 4 van het advies van de Inspecteur-Generaal, mede gelet op het voorgaande, op het standpunt gesteld dat op hem de taak noch de bevoegdheid rust om de benodigde waterhuishoudkundige maatregelen te treffen. Zulks is evenmin de taak van Frisia, maar van het waterschap. Het waterschap is bij uitstek in staat te beoordelen welke waterhuishoudkundige maatregelen getroffen moeten worden. Door in het besluit omtrent goedkeuring te eisen dat Frisia een overeenkomst sluit met het waterschap, vindt verweerder dat hij binnen de grenzen van zijn bevoegdheid alles gedaan heeft wat mogelijk is om te verzekeren dat de benodigde herstelmaatregelen zullen worden genomen. De punten 2, 3 en 4 van het advies van de Inspecteur-Generaal heeft verweerder dan ook niet als voorwaarde aan de goedkeuring van het ontginningsplan willen verbinden.
2.7.6
Op grond van art. 3:2 Awb vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Art. 3:4 lid 1 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de bevoegdheid een beperking voortvloeit. Op grond van art. 7.35 lid 1 Wm houdt het bevoegd gezag bij het nemen van een mer-plichtig besluit rekening met alle gevolgen die de activiteit waarop het besluit betrekking heeft, voor het milieu kan hebben. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is, voorzover hier van belang, het eerste lid slechts van toepassing voorzover de wettelijke regeling waarop het besluit berust, zich daartegen niet verzet.
2.7.7
De rechtbank stelt voorop dat, gelijk door verweerder is aangevoerd, verweerder noch Frisia bevoegd is de waterstanden te wijzigen. De rechtbank verwerpt echter het argument van verweerder dat het zorgdragen voor een goede waterbeheersing de verantwoordelijkheid van het waterschap is en dat de informatie -zoals die blijkt uit het rapport van GeoDelft van 2001 en het "MER zoutwingebied Frisia"- dat de gevolgen van de bodemdaling voor de (grond)-waterstanden door het waterschap in grote mate herstelbaar zijn, voldoende is om zorgvuldig te kunnen besluiten omtrent de goedkeuring van het ontginningsplan.
De door verweerder in het kader van de uitoefening van zijn goedkeuringsbevoegdheid in acht te nemen zorgvuldigheid, brengt naar het oordeel van de rechtbank -mede gelet op de bij het besluit betrokken belangen- mee dat verweerder zich ervan dient te vergewissen dat nadelige effecten zich niet zullen voordoen, dan wel dat de kans hierop zo klein is dat dit risico aanvaardbaar kan worden geacht. Hieraan doet niet af dat de uiteindelijke bevoegheid tot peilaanpassingen bij het waterschap berust. Niet gezegd kan immers worden dat de bepalingen van de Mijnwet 1810 en de Mijnwet 1903 niet mede de belangen van derden, zoals de bewoners van een gebied waar delfstoffen worden gewonnen, beogen te beschermen. Ook onder de Mijnbouwwet is het uitgangspunt dat de mijnbouwonderneming verplicht is de winning zodanig uit te voeren dat schade als gevolg van bodembeweging ten gevolge van de winning zoveel mogelijk wordt voorkomen (Kamerstukken II, 2000/01, 26 219, nr. 13, p. 13), hetgeen tot uitdrukking is gebracht in art. 33 aanhef en onder b Mbw.
De in acht te nemen zorgvuldigheid betreft naar het oordeel van de rechtbank daarom ook de eventuele gevolgen van waterhuishoudkundige maatregelen die nodig zijn ter compensatie van de door de zoutwinning veroorzaakte bodemdaling. Het gaat hier blijkens de stukken weliswaar om indirecte gevolgen van de zoutwinning, maar de mogelijke gevolgen van tekortschietende waterhuishoudkundige herstelmaatregelen staan naar het oordeel van de rechtbank in een zo nauwe oorzakelijke relatie tot de bodemdaling die het rechtstreekse gevolg van de zoutwinning is, terwijl het bovendien om gevolgen gaat die voorzienbaar zijn, dat het wezenlijk is om hetzij vóór de beslissing omtrent goedkeuring van het ontginningsplan te beschikken over inzicht in de haalbaarheid van een adequaat waterhuishoudkundig herstelplan, dan wel om in het goedkeuringsbesluit door middel van voorschriften waarborgen in te bouwen voor het geval het in de praktijk mis zou dreigen te gaan.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat het er dan ook om of verweerder, gelet op de door hem in acht te nemen zorgvuldigheid onderscheidenlijk de door hem te plegen belangenafweging, in redelijkheid heeft kunnen volstaan met het aan de goedkeuring verbinden van het voorschrift (3), inhoudende dat Frisia en het waterschap, voorafgaand aan de start van de winning, een overeenkomst dienen te sluiten met betrekking tot de waterhuishoudkundige herstelwerkzaamheden en de daarmee gepaard gaande kosten (zie par. 2.6.3).
De Inspecteur-Generaal heeft erop gewezen dat uit de rapporten van de deskundigen onder meer blijkt dat er een verband bestaat tussen het tempo van de bodemdaling en de wijze waarop waterhuishoudkundige herstelmaatregelen worden uitgevoerd. De kans op directe schade bij een bodemdaling van 35 centimeter in het centrum van de bodemdalingskom mag dan zeer gering zijn, de Inspecteur-Generaal wijst erop dat uit het het rapport van GeoDelft van 2001 blijkt, dat zelfs bij gelijkmatige bodemdaling directe schade aan gebouwen niet geheel uitgesloten kan worden, terwijl ook indirecte effecten van bodemdaling -namelijk bij het uitblijven van tijdige peilaanpassingen- niet uitgesloten kunnen worden.
De sloot- en grondwaterstanden dienen mee te veranderen met de bodemdaling, zo blijkt uit voormeld Geodelft-rapport. Bij een te grote daling van de grondwaterspiegel kunnen funderingen van huizen en andere bebouwing ongelijkmatig gaan zakken door klink van klei of veen en bij een te grote stijging kunnen kelders onderlopen, kruipruimtes vochtig worden en kunnen funderingen minder stabiel worden. Ook de landbouw kan nadelige gevolgen ondervinden van grondwaterwijzigingen als de bovengrond natter of droger wordt. Omdat de bodemdaling door de zoutwinning wijziging van de (grond)-waterstand kan veroorzaken, is eventuele schade door waterspiegelwijzigingen een indirect gevolg van de zoutwinning, aldus het Geodelft-rapport.
Zoals hierboven reeds is aangegeven, is de bodemdaling op grond van het door GeoDelft gebruikte model goed te voorspellen. Het Geodelft-rapport neemt echter als vertrekpunt dat de waterstanden in het bodemdalingsgebied worden aangepast aan de bodemdaling. Zodoende is het Geodelft-rapport goed bruikbaar voor de voorspellingen van eventuele schade die optreedt bij een gelijkmatige bodemdaling, maar biedt het rapport geen inzicht in de eventuele gevolgen van achterblijvende peilaanpassingen, noch welke marges daarbij gelden. Dat in het rapport "Holocene laagopbouw van het Frisia Concessiegebied" van TNO van maart 2002 wordt geconcludeerd dat binnen het concessiegebied "Barradeel II" zeer beperkt veen voorkomt en dat de opbouw van het Holoceen binnen dit gebied niet verschilt van het gebied van de huidige winningslocatie in het concessiegebied "Barradeel", leidt niet tot een andere conclusie.
Het "MER zoutwingebied Frisia" bevat op dit punt geen nieuwe of andere informatie. In het "MER zoutwingebied Frisia" is vermeld dat door de bodemdaling waterpeilen moeten worden aangepast om dezelfde drooglegging te garanderen als voor de daling. Het "MER zoutwingebied Frisia" bevat echter niet (de beoordeling van) een concreet waterhuishoudkundig herstelplan of de concrete voorwaarden waaraan een dergelijk plan zou moeten voldoen, maar slechts de schets van een oplossingsrichting die als basis kan dienen voor de verdere uitwerking.
Reeds in zijn advies van 6 augustus 2001, dat is uitgebracht in het kader van de uitbreiding van de steenzoutconcessie "Barradeel", heeft de Inspecteur-Generaal gewezen op de gevoelige situatie van de waterhuishouding in het gebied van Wetterskip De Waadkant en op het belang van het voorkomen van waterhuishoudkundige problemen.
Gelet op de ervaringen met het herstelplan voor de waterhuishouding in het gebied van de concessie "Barradeel", waar juist door vertragingen bij het realiseren van de noodzakelijke waterhuishoudkundige werken plaatselijk vernatting is opgetreden, komt de Inspecteur-Generaal tot zijn in de brief van 18 april 2002 geformuleerde advies om voorafgaand aan de winning criteria vast te stellen (met een zekere bandbreedte) voor de peilaanpassingen, zodanig dat de kans op schade tot een minimum wordt beperkt, en vooraf zeker te stellen dat het waterhuishoudkundig herstelplan -binnen welk kader in relatief korte tijd veel maatregelen moeten worden genomen- aan deze criteria voldoet.
De rechtbank overweegt dat de rapporten van de deskundigen en de informatie uit het "MER zoutwingebied Frisia" erop wijzen dat de kans op schade aan bebouwing bij een gelijkmatige bodemdaling van maximaal 35 centimeter gering is, zodat er in zoverre geen beletsel voor verweerder bestond om in redelijkheid te kunnen besluiten tot het verlenen van goedkeuring aan het ontginningsplan.
Ten tijde van de beslissing op bezwaar beschikte verweerder echter niet over het inzicht of er een waterhuishoudkundig herstelplan mogelijk is dat praktisch uitvoerbaar is en dat in voldoende mate zeker stelt dat geen of nauwelijks schade zal ontstaan door ongelijkmatige bodemdaling als gevolg van het achterblijven van peilaanpassingen. Zeker gezien het feit dat het gevaar van te late peilaanpassingen zich in de praktijk van de zoutwinning in het concessiegebied "Barradeel" reeds heeft verwezenlijkt, zoals blijkt uit het advies van de Inspecteur-Generaal, en mede gezien de omstandigheid dat de oppervlakte van het concessiegebied "Barradeel II" beduidend groter is dan de oppervlakte van het concessiegebied "Barradeel", is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met het verbinden van voorschrift (3) aan het goedkeuringsbesluit.
Door hiermee te volstaan heeft verweerder onvoldoende gewicht toegekend aan het advies van de Inspecteur-Generaal en de rapporten van de deskundigen waarop dit advies mede is gebaseerd. Mede gelet op de eerdere ervaringen, zoals beschreven door de Inspecteur-Generaal, heeft verweerder zich er niet van kunnen vergewissen dat een privaatrechtelijke overeenkomst tussen Frisia en het waterschap voldoende verzekert dat adequate waterhuishoudkundige maatregelen getroffen kunnen worden die de kans op schade, mede gelet op de belangen van eisers (waaronder bewoners en agrarische ondernemers in het gebied van de bodemdalingskom), tot een aanvaardbaar minimum beperken. Aan dit oordeel doet niet af dat ter zake van de zoutwinning in het concessiegebied "Barradeel" slechts enkele schadeclaims zijn ingediend.
2.7.8
Met het voorgaande is echter niet gezegd dat verweerder de punten 2, 3 en 4 van het advies van de Inspecteur-Generaal onverkort dient over te nemen. Met name ten aanzien van de aspecten verzilting en drainagesystemen bevatten de gedingstukken informatie die rechtbank aanleiding geven voor de navolgende overwegingen.
2.7.9
In het "MER zoutwingebied Frisia" is vermeld dat de peilaanpassingen die nodig zijn om dezelfde drooglegging te garanderen als vóór de bodemdaling, een vergroting van het potentiaalverschil tussen de Waddenzee en het bodemdalingsgebied tot gevolg hebben. Hierdoor zal de zoute kwelstroom toenemen. Verwacht wordt dat de toename van de zoute kwel in het dalingsgebied per locatie geringer zal zijn dan in het concessiegebied "Barradeel", doordat de maximale bodemdaling iets geringer is en doordat het zoutgehalte van het grondwater lager is in verband met de grotere afstand tot de Waddenzeekust. Aldus het "MER zoutwingebied Frisia".
De Cmer acht de in het "MER zoutwingebied Frisia" als gevolg van de bodemdaling voorspelde zoute kweltoename van circa 15% aannemelijk. De Cmer merkt voorts op, dat uit een rectificatie van het "MER zoutwingebied Frisia" blijkt dat de toename van 15% ook op de lange termijn (50 jaar) maatgevend is, ook als rekening wordt gehouden met de zoute kweltoename als gevolg van een mogelijke zeespiegelrijzing.
Volgens de Cmer is de belangrijkste constatering dat de peilveranderingen, en daarmee de toename van zoute kwel, binnen de bandbreedte van de effecten van andere ingrepen valt, zoals de bodemdaling door inklinking, in het verleden toegepaste peilveranderingen en mogelijke zeespiegelrijzing. Dit neemt, aldus de Cmer, overigens niet weg dat elke vorm van bodemdaling afzonderlijk bijdraagt aan het totale proces van de 'sluipende' bodemdaling, die in zijn totaliteit aanzienlijke vormen kan aannemen. Het door de zoutwinning veroorzaken van enige vorm van bodemdaling kan daarmee ten koste gaan van de speelruimte van andere ingrepen die bodemdalingen veroorzaken.
Verder onderschrijft de Cmer de constatering van de verschillende inspraakreacties dat de vervolgeffecten die door de zoute kweltoename voor de landbouw optreden, in het "MER zoutwingebied Frisia" slechts summier in beeld zijn gebracht. De Cmer heeft echter niet het idee dat verdere voorspellingen in dit stadium meer duidelijkheid zouden bieden, en hecht er meer waarde aan dat de veranderingen in zoute kwel en vervolgeffecten, zoals een mogelijke verslechtering van de waterkwaliteit in de capillaire zone en de effecten van de toename in de doorspoeling, goed gemonitord worden.
De Cmer overweegt verder dat, om de verzilting het hoofd te bieden, wordt doorgespoeld met zoet water dat via het Friese merengebied vanuit het IJsselmeer wordt binnengelaten. Het "MER zoutwingebied Frisia" biedt volgens de Cmer geen inzicht in het huidige en toekomstige volume zoet water dat wordt gebruikt voor doorspoeling en dus ook niet in de toename van het volume. Bij het doorspoelen met gebiedsvreemd water is het verspreiden van bruinrot een algemeen probleem, aldus de Cmer. Doorspoeling vindt momenteel echter ook al plaats. Onduidelijk blijft of de kans op bruinrotverspreiding toeneemt door de voorgenomen activiteit. De Cmer adviseert in verband hiermee dat verweerder bevordert dat als onderdeel van het herstelplan waterhuishouding en het onderzoek naar de verzilting, een studie wordt gedaan naar de kansen op het toenemen van bruinrotverspreiding bij verschillende strategieën van waterdistributie door de Friese boezem.
In het "MER zoutwingebied Frisia" is voorts vermeld dat de maximale hellingshoek als gevolg van de bodemdaling wordt verwacht in het gebied met een bodemdaling tussen globaal 10 en 25 centimeter. Op basis van de berekende scheefstelling van de percelen is het niet uit te sluiten dat plaatselijk drainagesystemen onder water komen te staan, maar dat is op zich geen beletsel voor het functioneren ervan.
De Cmer bevestigt dat het voor het hydrologisch functioneren van de drains niet zoveel uitmaakt of ze al of niet onder water staan en dat de helling van de drains er ook niet zoveel toe doet. Het is echter wel mogelijk dat een verkeerde helling en het afwisselend droog en onder water staan, het functioneren van de drains op andere wijze beïnvloedt, bijvoorbeeld door het optreden van verstoppingen. Naar de mening van de Cmer is het nut van verdere voorspellingen hierover echter beperkt en is het belangrijker dit punt in het monitoringsprogramma op te nemen.
2.7.10
In hetgeen door partijen is aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding het standpunt van de Cmer voor onjuist te moeten houden. Hieraan verbindt de rechtbank de conclusie dat verweerder aan de informatie uit het "MER zoutwingebied Frisia", gelet op de relatief geringe bijdrage van de zoutwinning aan de verzilting en het betrekkelijk geringe risico van nadelige gevolgen voor de drainage van landbouwgronden, in redelijkheid geen gevolgen heeft hoeven verbinden voor wat betreft de verzilting en het functioneren van de drainagesystemen die verder gaan dan hetgeen thans in de voorschriften is opgenomen, namelijk dat de goedkeuring kan worden ingetrokken na signalen van het waterschap dat de waterkwaliteit niet langer kan worden gegarandeerd. Verweerder heeft zich ten aanzien van de monitoring ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding is om, waar het de verantwoordelijkheid van het waterschap is om de waterkwaliteit in de gaten te houden, aan Frisia in dit verband een monitoringsplicht op te leggen.
2.7.11
De voorgaande overwegingen komen er samengevat op neer dat de rechtbank van oordeel is dat de zorgvuldigheid die verweerder in acht dient te nemen bij het nemen van een besluit inhoudt dat hetzij vóór het verlenen van goedkeuring aan het ontginningsplan inzicht moet bestaan over de haalbaarheid van een adequaat waterhuishoudkundig herstelplan, dan wel dat in het goedkeuringsbesluit door middel van voorschriften waarborgen worden ingebouwd voor het geval de in de praktijk genomen waterhuishoudkundige herstelmaatregelen onvoldoende soelaas zouden bieden.
Mede gelet op het advies van de Inspecteur-Generaal van 18 april 2002 heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen volstaan met het aan de goedkeuring verbonden voorschrift (3), inhoudende dat Frisia en het waterschap een overeenkomst dienen te sluiten met betrekking tot de waterhuishoudkundige herstelwerkzaamheden en de daarmee gepaard gaande kosten. Een dergelijke overeenkomst biedt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende garanties dat de kans op schade tot een aanvaardbaar minimum wordt beperkt.
Op grond van met name het toetsingsadvies van de Cmer bestond er voor verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, geen aanleiding voor het opnemen van verdergaande voorschriften ter zake van het tegengaan van verzilting van landbouwgronden en ter zake van het functioneren van drainagesystemen.
2.8 Schade en schadefonds
2.8.1
Eisers zijn van mening dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het met de schade aan bebouwing wel zal meevallen, althans dat de eventuele schade niet zodanig van omvang zal zijn dat dit aan het verlenen van goedkeuring aan het ontginningsplan in de weg zou moeten staan. Volgens eisers blijkt uit het rapport van GeoDelft dat het zeker is dat schade zal optreden. Verweerder heeft er volgens eisers ten onrechte geen rekening mee gehouden dat ook schade zal optreden door de waardedaling van onroerende zaken (met name van landbouwgronden), verzakking van drainagesystemen en verminderde landbouwopbrengsten door verzilting, vernatting en verdroging. In dit verband wijzen eisers op het rapport van 13 augustus 2002 van A. Visser, vastgoedadviseur en beëdigd taxateur, en Th. Jensma, vastgoedadviseur, beiden werkzaam in dienst van AVM Agrivastgoed te Leeuwarden. Uit dit rapport blijkt volgens eisers dat de agrarische gronden in het concessiegebied circa 10 tot 20% in waarde zullen dalen door de gevolgen van de zoutwinning. Dit rapport is aangevuld met een schrijven van voornoemde Visser, dat door eisers bij brief van 14 maart 2004 in het geding is gebracht. Verweerder heeft deze argumenten volgens eisers ten onrechte gepasseerd met de stelling dat dergelijke schade, voor zover niet vallend binnen het bereik van het schadefonds, tot het normaal maatschappelijk risico van betrokkenen behoort.
Voorts zijn eisers van mening dat de stortingen door Frisia in het schadefonds volstrekt onvoldoende zijn. Het bedrag dat door Frisia in een tijdsbestek van vijf jaar moet zijn gestort (120.000 euro), is misschien net voldoende voor het herstellen van scheurvorming door verzakking van één woonhuis. Eisers menen dat voorzien moet zijn in een adequate vulling van het schadefonds, gelet op het faillissement van de rechtsvoorganger van Frisia en temeer nu het waterschap wél vooraf volledig schadeloos wordt gesteld. Bovendien menen eisers dat de weg naar schadeloosstelling die gelaedeerden moeten afleggen, onvoldoende is bevrijd van (formele) obstakels.
2.8.2
Verweerder wijst erop dat uit de door Frisia overgelegde rapporten blijkt dat de kans op schade gering is. Ook bij de bestaande winning is geen schade aan bebouwing aangetoond. Wel heeft verweerder bezien of er afdoende voorzieningen zijn voor het geval er toch schade optreedt. Hierbij acht verweerder het van belang dat de instelling van de Tcbb voorziet in een vereenvoudiging van de bewijslast voor gelaedeerden. Het bij de concessie ingestelde schadefonds geeft voorts de garantie dat, wanneer eenmaal de aansprakelijkheid van Frisia vast staat, de schade ook daadwerkelijk wordt vergoed. Voorts heeft verweerder gewezen op het sinds 1 januari 2003 bestaande Waarborgfonds mijnbouwschade, ten laste waarvan in bepaalde gevallen mijnbouwschade kan worden vergoed of voorschotten kunnen worden verstrekt. Naar het oordeel van verweerder is hiermee voldoende verzekerd dat eventuele schade wordt vergoed.
Met betrekking tot vernatting en verdroging van landbouwgronden en het dichtslibben van drainagesystemen heeft verweerder aangevoerd dat het optreden van deze vormen van schade afhankelijk is van de waterpeilaanpassingen die het waterschap zal doorvoeren. Belanghebbenden kunnen hierover hun zienswijzen geven en zo nodig rechtsmiddelen aanwenden. Omdat er meer detailwatersystemen komen, kan er in veel gevallen maatwerk geleverd worden, waardoor de potentiële schade beperkt zal zijn. Voor de schade die eventueel overblijft, staat -aldus verweerder- het schadefonds garant.
Ten aanzien van de gestelde waardevermindering van onroerende zaken stelt verweerder zich op het standpunt dat uit art. 12 lid 1 van de concessie "Barradeel II" blijkt, dat het schadefonds uitsluitend betrekking heeft op zaakschade. Onder zaakschade moet volgens verweerder worden verstaan: een fysieke aantasting van de desbetreffende zaak. Zuivere vermogensschade valt hier niet onder. Volgens verweerder vindt deze opvatting steun in de Mijnbouwwet, waarin de taak van de Tcbb (art. 114) en de reikwijdte van het Waarborgfonds mijnbouwschade (art. 137 en 140) welbewust zijn beperkt tot zaakschade. Verweerder leidt hieruit af dat vermogensschade door de wetgever buiten de bijzondere voorzieningen is gehouden die zijn getroffen voor schade ten gevolge van bodemdaling en verweerder ziet geen aanleiding om op dit systeem een uitzondering te maken. Deze schade moet daarom worden beschouwd als behorende tot het normaal maatschappelijk risico van betrokkenen. Dit laat uiteraard onverlet dat het betrokkenen vrij staat om te trachten deze schade via andere juridische wegen te verhalen, aldus verweerder.
Verminderde opbrengst van landbouwgronden (door verzilting, verdroging en vernatting) en bedreiging van hoogwaardige teelten vallen volgens verweerder eveneens onder zuivere vermogensschade. Deze schade valt dus evenmin onder het bereik van het schadefonds. De waterhuishoudkundige maatregelen die door het waterschap zullen worden getroffen, zijn erop gericht dergelijke vormen van schade te voorkomen. Indien niettemin schade optreedt, kunnen betrokkenen naar de mening van verweerder proberen om deze schade via andere juridische wegen te verhalen.
Volgens verweerder is de omvang van het schadefonds, gelet op het advies van de Tcbb, voldoende om alle verwachte schadeclaims te voldoen. Indien dit onverhoopt niet het geval mocht zijn, kan verweerder op grond van het voorschrift dat ter zake aan de goedkeuring is verbonden, van Frisia eisen dat zij extra geld in het fonds stort. Bovendien laat het fonds de normale aansprakelijkheid van Frisia geheel onverlet. Dat het waterschap reeds vantevoren wordt gecompenseerd, is volgens verweerder te verklaren uit het gegeven dat het hier gaat om compensatie van voorzienbare kosten voor de waterhuishoudkundige maatregelen, terwijl de schade aan de eigendommen van burgers slechts achteraf vastgesteld en gecompenseerd kan worden.
2.8.3
Art. 12 van de concessie "Barradeel II" luidt als volgt:
"1. De concessiehoudster richt ten genoegen van de Minister van Economische Zaken een stichting op, die een schadefonds beheert. De stichting heeft ten doel het doen van uitkeringen aan derden, indien deze derden schade aan hun eigendommen lijden, veroorzaakt door bodemdaling als gevolg van de ontginning door de concessiehoudster van de in artikel 1 bedoelde delfstoffen.
2. Bij iedere beslissing omtrent de goedkeuring van een ontginningsplan neemt de Minister van Economische Zaken ook een beslissing omtrent de omvang van het schadefonds, de bedragen die de concessiehoudster verplicht is aan de in het eerste lid genoemde stichting te betalen en de tijdstippen waarop en de wijze waarop dit dient te geschieden. De concessiehoudster is verplicht zich dienovereenkomstig jegens de stichting te verbinden. Tevens wordt, afhankelijk van de te verwachten bodemdaling, bij die beslissing bepaald of de concessiehoudster de bouwkundige staat van de eigendommen van derden voor haar rekening door een onafhankelijke deskundige laat vastleggen.
3. De in het eerste lid bedoelde stichting dient een schadeclaim uit het schadefonds te voldoen indien de derde een in kracht van gewijsde gegaan vonnis van een burgerlijke rechter of, indien een overeenkomst tussen concessiehoudster en een derde daarin voorziet, een in kracht van gewijsde gegane uitspraak van een arbiter dan wel een bindend advies kan overleggen, waaruit blijkt dat de schade aan zijn eigendom is ontstaan door bodemdaling als gevolg van de ontginning door de concessiehoudster van de in artikel 1 bedoelde delfstoffen, dan wel een op schrift gestelde verklaring van de concessiehoudster of een overeenkomst waaruit blijkt dat de concessiehoudster de door de derde gestelde schade erkent.
4. De concessiehoudster informeert de Minister van Economische Zaken jaarlijks over de wijze waarop zij de verplichtingen uit dit artikel is nagekomen.
5. De Minister van Economische Zaken kan ter uitvoering van het in dit artikel bepaalde nadere eisen stellen.
6. De Minister van Economische Zaken kan de concessie intrekken als de concessiehoudster het bepaalde in dit artikel niet naleeft."
Aan de goedkeuring van het ontginningsplan is onder meer het volgende voorschrift verbonden:
"(4) Buiten de onder (3) bedoelde kosten en afgezien van het op de datum van goedkeuring van het onderhavige ontginningsplan in het schadefonds aanwezige bedrag, dient in het kader van de concessie Barradeel II ter dekking van onvoorziene kosten als gevolg van schade, die de zoutwinning mogelijk aan derden toebrengt, in een periode van 5 jaar, nadat daadwerkelijk met de zoutwinning een aanvang is gemaakt, maandelijks een bedrag van € 2.000,00 in het schadefonds, als bedoeld in art. 12 van de concessie, te worden ondergebracht. Omtrent het in deze voorwaarde bepaalde kan verweerder, indien zich onvoorziene ontwikkelingen voordoen, afwijkende eisen stellen."
2.8.4
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen volstaan met het verbinden van bovenstaand voorschrift aan het goedkeuringsbesluit. Hiertoe overweegt zij als volgt.
2.8.5
De rechtbank verwerpt de stelling van eisers dat het zeker is dat schade zal optreden. Uit de gedingstukken, waarvan met name genoemd het rapport van GeoDelft en het "MER zoutwingebied Frisia", blijkt immers dat de kans op schade aan bebouwing bij een bodemdaling van 35 centimeter gering is, mits de zoutwinning gepaard gaat met adequate en tijdig uitgevoerde waterhuishoudkundige herstelmaatregelen.
Niettemin blijkt uit de gedingstukken dat er een kans op schade aan gebouwen blijft bestaan. Wanneer ervan kan worden uitgegaan -gelet op hetgeen hierboven is overwogen- dat de randvoorwaarden voor het verzekeren van het gelijkmatig plaatsvinden van de bodemdaling zijn vervuld, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de eventuele schade aan gebouwen niet noopt tot het stellen van voorschriften die verder gaan dan voorschrift (4) dat aan het goedkeuringsbesluit is verbonden.
Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat door verweerder onweersproken is gesteld dat in verband met de winning van zout in het concessiegebied "Barradeel" ten tijde van de bestreden beslissing slechts drie schadeclaims zijn ingediend. Hiervan zijn twee afgewezen op grond van een advies van de Tcbb dat de opgetreden schade geen verband houdt met de activiteiten van Frisia, en één claim is nog in onderzoek. Op grond hiervan bestond er voor verweerder geen aanleiding om Frisia te verplichten tot hogere stortingen in het schadefonds, mede gelet op het feit dat het schadefonds nog een bedrag van € 200.000 bevat dat ook ten behoeve van eventuele schadegevallen in het nieuwe concessiegebied kan worden benut. Bovendien is verweerder op grond van voorschrift (4) bevoegd om ingeval van onvoorziene omstandigheden van Frisia een grotere storting in het schadefonds te eisen en strekt het Waarborgfonds mijnbouwschade ingevolge art. 137 Mbw tot zekerstelling van de vergoeding van zaakschade ingeval van (onder meer) faillissement van de betrokken mijnbouwondernemer.
2.8.6
Evenmin deelt de rechtbank het standpunt van eisers dat voor een eventuele schadeclaim te veel formele beletselen gelden. Met name de instelling van de Tcbb levert naar het oordeel van de rechtbank een bijdrage aan de rechtspositie van eventuele gelaedeerden. De Tcbb heeft ingevolge art. 114 lid 2 aanhef en onder c Mbw onder meer tot taak om degene bij wie schade te verwachten is door bodembeweging die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van mijnbouwactiviteiten, desgevraagd kosteloos inlichtingen te verstrekken omtrent het verband tussen de bodembeweging en de mijnbouwactiviteiten. Het begrip 'bodembeweging' heeft blijkens de parlementaire geschiedenis een brede betekenis en omvat zowel bodemdaling als bodemtrillingen (Kamerstukken II, 1998/99, 26 219, nr. 7, p. 41). Op grond van art. 114 lid 2 aanhef en onder d Mbw rust op de Tcbb de taak om degene bij wie zaakschade is opgetreden door bodembeweging die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van mijnbouwactiviteiten, desgevraagd advies te geven omtrent het verband tussen die schade en de mijnbouwactiviteiten alsmede de hoogte van het schadebedrag.
Aldus kan een burger die schade vreest of heeft geleden tegen een geringe bijdrage (art. 117 lid 2 Mbw) een advies krijgen van deskundigen op het gebied van de mijnbouw en daaraan verwante activiteiten. Dat vóór het aanvragen van advies aan de Tcbb de mijnbouwondernemer schriftelijk aansprakelijk dient te worden gesteld (art. 116 lid 1 Mbw), is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk bezwarend. Ook in andere gevallen waarin een burger schade lijdt waarvoor hij een ander aansprakelijk acht, dient hij diegene immers aansprakelijk te stellen. In dit verband is voorts niet zonder belang dat ter verbetering van de rechtsbescherming van derden thans ingevolge art. 6:177 lid 1 onder b van het Burgerlijk Wetboek (BW) op de exploitant van een mijnbouwwerk een risico-aansprakelijkheid rust voor de schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk.
2.8.7
Vervolgens is aan de orde de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het schadefonds geen betrekking heeft op schade in de vorm van waardedaling van onroerende zaken en oogstschade, en zo ja, of deze vormen van schade tot het normaal maatschappelijk risico van betrokkenen behoren, dan wel langs andere weg getracht kan worden deze vergoed te krijgen.
2.8.8
De in art. 12 lid 1 van de concessie gebruikte term 'schade aan hun eigendommen' is niet nader gedefinieerd, evenmin als de term 'schade' in voorschrift (4) van het goedkeuringsbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het om de interpretatie van de term 'schade' zoals die in dit verband gebruikt wordt. De toevoeging 'aan hun eigendommen' is onvoldoende onderscheidend om te kunnen zeggen dat het hier slechts gaat om (zaak)schade in de door verweerder bedoelde zin, namelijk beperkt tot schade in de vorm van een fysieke aantasting van de desbetreffende zaak.
2.8.9
Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt gewezen op de taakomschrijving van de Tcbb in art. 114 Mbw en de reikwijdte van het Waarborgfonds mijnbouwschade zoals omschreven in de art. 137 en 140 Mbw, die volgens verweerder door de wetgever welbewust zijn beperkt tot zaakschade in vorenbedoelde zin.
De rechtbank stelt voorop dat de Mijnbouwwet nog niet van kracht was ten tijde van de verlening van de concessie "Barradeel II". Ten aanzien van de argumenten van verweerder overweegt de rechtbank voorts het volgende.
In de Mijnbouwwet is geen definitie van de in deze wet gebruikte begrippen 'schade' en 'zaakschade' opgenomen. Ingevolge art. 1 lid 1 sub a van het Mijnbouwbesluit (Stb. 2002, 604) wordt onder 'schade' verstaan: aantasting van de in art. 49 lid 2 en 3 Mbw bedoelde belangen.
Art. 49 lid 1 Mbw bepaalt dat nadere regels gesteld kunnen worden met betrekking tot in die bepaling nader omschreven onderwerpen. Art. 49 lid 2 Mbw luidt als volgt:
" De in het eerste lid bedoelde regels kunnen worden gesteld ten behoeve van:
a. een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen, aardwarmte en andere natuurlijke rijkdommen;
b. de bescherming van de veiligheid;
c. de bescherming van het milieu;
d. het beperken van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem."
Art. 49 lid 3 Mbw is hier verder niet relevant.
Naar het oordeel van de rechtbank kan in de tekst van art. 1 lid 1 sub a van het Mijnbouwbesluit, bezien in samenhang met art. 49 lid 2 Mbw, geen grond worden gevonden voor de juistheid van verweerders stelling dat 'schade' in de zin van de Mijnbouwwet is beperkt tot -kort samengevat- fysieke schade aan gebouwen of andere stoffelijke voorwerpen.
2.8.10
Verweerder heeft ook gewezen op de bedoeling van de wetgever, zoals die zou blijken uit een aantal specifieke bepalingen van de Mijnbouwwet alsmede uit de parlementaire geschiedenis.
In de artikelen 137 en 140 Mbw, die bepalingen bevatten met betrekking tot het Waarborgfonds mijnbouwschade, wordt de term 'zaakschade' gebruikt. In diezelfde artikelen wordt echter ook het begrip 'schade' gebezigd, evenals in artikel 138. De parlementaire geschiedenis (Kamerstukken I, 2001/02, 26 219, nr. 313b, p. 16-19) vermeldt over de reikwijdte van het Waarborgfonds mijnbouwschade onder meer het volgende:
" (...)
Een natuurlijk persoon die aantoonbaar schade heeft geleden door mijnbouwactiviteiten kan in twee gevallen een beroep doen op het fonds. Ten eerste als de mijnbouwondernemer op wie hij in verband met mijnbouwschade een vordering heeft, failliet is of om een andere reden geen verhaal meer biedt. (...) Ten tweede kan de burger zich tot het fonds wenden als de mijnbouwondernemer een voor de burger gunstig (voorlopig) advies van de Tcbb betwist en geen schadevergoeding uitkeert.
(...)
De Mijnbouwwet kent immers verschillende regelingen ter bescherming van de burger tegen schade door de bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten. In de eerste plaats kan worden gewezen op de risicoaansprakelijkheid van de mijnbouwondernemer voor deze schade (...) Dit betekent dat de gelaedeerde burger niet de onrechtmatigheid van de mijnbouwactiviteiten en de schuld van de mijnbouwondernemer hoeft te bewijzen. Hij hoeft slechts aannemelijk te maken dat hij schade heeft geleden en dat die schade is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. Over laatstgenoemde aspecten kan hij tegen een geringe bijdrage advies aan de Tcbb vragen (...) De Minister van Economische Zaken kan verder bepalen dat de mijnbouwondernemer zekerheid moet stellen ter dekking van potentiële schade door bodembeweging ten gevolge van zijn activiteiten (...) Het waarborgfonds vormt het sluitstuk in het stelsel. Hierdoor wordt gewaarborgd dat de burger niet met lege handen staat als de desbetreffende mijnbouwondernemer failliet is, anderszins buiten staat is te betalen of als hij buiten zijn toedoen in een langdurig proces wordt betrokken, waardoor hij lang op zijn geld moet wachten (...)
Het Waarborgfonds mijnbouwschade laat onverlet het bestaan en voortbestaan van bestaande regelingen en afspraken (...) in de verschillende mijnbouwsectoren (...) ter voorkoming en vergoeding van schade door mijnbouwactiviteiten. Afspraken en regelingen die in het kader van bestaande winningsprojecten door mijnbouwondernemingen zijn getroffen met provinciale en gemeentelijke overheden zijn in het bijzonder gericht op het treffen van waterstaatkundige maatregelen ter voorkoming van schade door mijnbouwactiviteiten en de financiering daarvan. Het waarborgfonds laat zulke privaatrechtelijke constructies onverlet. Doel en reikwijdte ervan vallen slechts zeer gedeeltelijk samen met het waarborgfonds. Desalniettemin kan sprake zijn van enige overlap. Het spreekt vanzelf dat de schade slechts eenmaal wordt vergoed."
De reikwijdte van het Waarborgfonds mijnbouwschade, zoals die blijkt uit de desbetreffende bepalingen van de Mijnbouwwet en de parlementaire geschiedenis, biedt naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten voor de juistheid van de opvatting dat de wetgever de begrippen 'schade' en 'zaakschade' heeft bedoeld in de door verweerder bepleite zin.
Hetzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor de tekst van art. 114 Mbw, waarin de taken van de Tcbb zijn beschreven. Zoals hierboven reeds verwoord (par. 2.8.6) worden in die bepaling eveneens de begrippen 'schade' en 'zaakschade' gebezigd. Over het begrip 'zaakschade' is in Kamerstukken II, 2000/01, 26 219, nr. 13, p. 17 het volgende opgenomen:
" Zaakschade
Het begrip schade in artikel 98 [thans: art. 114 Mbw], tweede lid, onderdeel d, is toegespitst op zaakschade, dat is financiële schade die direct te herleiden is tot aantasting van (de waarde van) een roerende dan wel onroerende zaak. De commissie doet dus geen uitspraak over persoonsschade, immateriële schade of andersoortige schade dan zaakschade. Over de hoogte van de eventueel geleden schade die het (indirect) gevolg is van de zaakschade, bijvoorbeeld stillegging van de bedrijfsactiviteiten, zal de Tcbb zich dus niet uitspreken. Over de hiervoor bedoelde schadesoorten zal de civiele rechter zich desgevraagd wel uitspreken."
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit juist dat zelfs het begrip 'zaakschade', welke term enger lijkt dan het algemene begrip 'schade', niet beperkt is tot de omschrijving zoals door verweerder is gegeven. Onder 'zaakschade' wordt ook verstaan de financiële schade die direct te herleiden is tot aantasting van de waarde van een roerende of onroerende zaak. Deze opvatting wordt bevestigd door het hierna weer te geven citaat uit Kamerstukken II, 2001/02, 26 219, nr. 15, p. 55:
" (...)
Wat betreft het schadebegrip is in onderdeel d gekozen voor de term «zaakschade» (in het advies-Tommel «materiële» of «directe» schade genoemd). Daarmee wordt bedoeld financiële schade die direct te herleiden is tot de aantasting van (de waarde van) een roerende of onroerende zaak. Ik heb er bewust van afgezien om onder de taakopdracht van de Tcbb ook te brengen zogeheten gevolgschade (in advies-Tommel «indirecte» schade genoemd), zoals schade veroorzaakt door stillegging van een bedrijf. De taak van de Tcbb beperkt zich tot het verlenen van steun bij de vaststelling van het oorzakelijk verband tussen zaakschade en mijnbouwactiviteiten. Voor een verdergaande rol is de commissie niet toegerust."
2.8.11
Op grond van de voorgaande overwegingen is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat zelfs indien het begrip 'schade' als bedoeld in art. 12 lid 1 van de ingevolge de Mijnwet 1810 verleende concessie "Barradeel II" zou moeten worden opgevat als 'zaakschade' in de zin van de Mijnbouwwet, tekst noch parlementaire geschiedenis van de Mijnbouwwet grond geven voor het oordeel dat het bereik van het ingevolge voormelde concessie ingestelde schadefonds beperkt is tot fysieke schade aan stoffelijke voorwerpen. De door verweerder genoemde vindplaats in de parlementaire stukken (Kamerstukken II, 2001/02, 26 219, nr. 15, p. 15) leidt niet tot een ander oordeel.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de eventuele waardevermindering van (on)roerende zaken, schade ten gevolge van verzilting, vernatting en verdroging van landbouwgronden en het dichtslibben van drainagesystemen, niet hoeft te worden betrokken bij de hier te plegen belangenafweging.
Dit betekent dat indien zou komen vast te staan dat (onder meer) de landbouwgronden in het bodemdalingsgebied significant in waarde dalen als gevolg van de bodembewegingen die door de zoutwinning zijn veroorzaakt, zoals door eisers is gesteld, verweerder de belangen van gelaedeerden nadrukkelijk dient te betrekken bij de vraag tot welk bedrag Frisia stortingen dient te plegen in het schadefonds. Aangezien verweerder in het onderhavige geval niet heeft onderzocht of deze schade zich mogelijk zal voordoen, en zo ja, tot welk bedrag, is de rechtbank van oordeel dat voor het totaalbedrag van de bij voorschrift (4) opgelegde stortingen in het schadefonds van € 120.000, gelet op het voorgaande, een draagkrachtige motivering ontbreekt.
Verweerder heeft, niettegenstaande hetgeen de rechtbank in de paragrafen 2.8.5 en 2.8.6 heeft overwogen, voorschrift (4) dan ook niet in redelijkheid aan het besluit omtrent goedkeuring kunnen verbinden. De overige argumenten van partijen ten aanzien van dit punt behoeven, gelet op voormelde conclusie, geen nadere bespreking meer.
2.9 De gevolgen voor de Waddenzeedijk
Eisers hebben aangevoerd dat de bodemdaling een verzwakking van de Waddenzeedijk tot gevolg kan hebben, waardoor het risico van een overstroming toeneemt en daarmee het mortaliteitsrisico van de in het achterland wonende bevolking.
In navolging van verweerder is de rechtbank van oordeel dat schade door overstromingsgevaar niet aan de orde is, omdat de rapporten van de deskundigen geen aanleiding geven voor de veronderstelling dat de zoutwinning gevolgen heeft voor de stabiliteit van de Waddenzeedijk. Uit het "MER zoutwingebied Frisia" en het rapport van GeoDelft blijkt in dit verband, dat door met de locaties van de cavernes voldoende afstand te houden, de daling van de dijk binnen een aanvaardbaar niveau (minder dan 10 centimeter) blijft. In het GeoDelft-rapport wordt geconcludeerd dat de kans op overstroming door de daling niet of verwaarloosbaar groter wordt. In het "MER zoutwingebied Frisia" wordt geconcludeerd dat de minimale bodemdaling de veiligheid niet aantast. Hetgeen eisers hebben aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder niet van de conclusies van voornoemde rapporten heeft mogen uitgaan.
2.10 Het recht op eigendom
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit wegens schending van art. 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zou moeten worden vernietigd. Zelfs indien ervan zou worden uitgegaan dat de activiteiten rond de zoutwinning die door het bestreden besluit mogelijk worden gemaakt, een inbreuk maken op het recht van eisers op het ongestoord genot van hun eigendommen, maakt het gegeven dat bij het goedkeuringsbesluit is voorzien in de instelling van een schadefonds dat niet gezegd kan worden dat de "fair balance" die op grond van deze bepaling in acht moet worden genomen bij de afweging van de verschillende belangen, is verstoord.
2.11 De Vogel- en Habitatrichtlijn en de watertoets
Eisers hebben gesteld dat het betrokken gebied zich kwalificeert voor de werking van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (de Vogelrichtlijn), terwijl dit door verweerder ten onrechte niet bij de besluitvorming is betrokken. Het bestreden besluit is hierdoor tevens in stijd met de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn).
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig is. Ter onderbouwing is door eisers enkel gesteld dat in het gebied "rode lijst" vogels voorkomen, doch dit is onvoldoende voor zelfs het begin van bewijs dat (delen van) het desbetreffende gebied ten onrechte niet zijn aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) in de zin van de Vogelrichtlijn vanwege het voorkomen van significante aantallen van de op bijlage I van de richtlijn vermelde vogelsoorten, dan wel van andere soorten als bedoeld in art. 4 lid 2 van de Vogelrichtlijn. Van strijd met de Habitatrichtlijn is evenmin sprake.
Het argument van eisers dat ten onrechte geen watertoets is uitgevoerd, wordt door de rechtbank verworpen. In het Besluit van 3 juli 2003 tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 in verband met gevolgen van ruimtelijke plannen voor de waterhuishouding (Stb. 2003, 294) is immers niet de verplichting opgenomen om bij een besluit als het onderhavige een beschrijving op te nemen van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van dit besluit voor de waterhuishouding.
2.12 De verdeling van de winning over de cavernes
Eisers hebben aangevoerd dat in het ontginningsplan de positie noch het aantal cavernes van waaruit zout zal worden gewonnen, is vastgelegd. Daarmee lijkt de ligging van de cavernes slechts beperkt te worden door de grenzen van het concessiegebied. De goedkeuring van het ontginningsplan maakt het dan ook mogelijk dat een caverne op de noordelijke grens daarvan wordt gesitueerd, hetgeen gepaard zou gaan met een onaanvaardbare daling van de zeedijk. Het ontginningsplan voldoet in zoverre ook niet aan art. 11 van de concessie, waarin de eisen zijn vastgelegd waaraan de concessie dient te voldoen, noch aan de bepalingen van het Mijnbouwbesluit die voorschrijven dat het ontginningsplan de coördinaten dient te bevatten van het gebied waarbinnen de ontginning zal plaatsvinden. Volgens eisers had verweerder ook om deze reden zijn goedkeuring moeten weigeren, dan wel moeten vastleggen in de voorschriften dat de winning gelijktijdig uit beide cavernes plaatsvindt, teneinde de bodemdaling over een zo groot mogelijk gebied te verdelen en zodoende de risico's te beperken. Voor zover de bodemdaling zich voordoet buiten het concessiegebied, zijn eisers van mening dat Frisia zich dusdoende zout toeëigent dat haar niet toebehoort, hetgeen voor verweerder ook een reden had behoren te zijn om de goedkeuring te weigeren dan wel van nadere voorschriften te voorzien.
Deze argumenten treffen geen doel. Op grond van art. 11 lid 4 van de concessie mag de ontginning uitsluitend plaatsvinden conform een goedgekeurd ontginningsplan. In de aanvraag heeft Frisia aangegeven dat gelijkmatig zal worden gewonnen uit twee cavernes, en wel op locaties die in vertrouwelijke bijlagen nader zijn aangegeven. De locaties van de cavernes alsmede de wijze van ontginning liggen hiermee vast. Afwijking hiervan door Frisia kan verweerder aanleiding geven tot het intrekken van de goedkeuring. In navolging van verweerder is de rechtbank daarom van oordeel dat er voor verweerder in redelijkheid geen aanleiding is om ter zake nadere voorschriften te verbinden aan het besluit omtrent goedkeuring.
Frisia dient de winning te doen plaatsvinden vanuit het concessiegebied. Aan deze voorwaarde wordt voldaan. Er is geen grond voor het oordeel dat wanneer de gevolgen van de winning (bodemdaling) zich (ook) manifesteren buiten het concessiegebied, het besluit strekkende tot goedkeuring van het ontginningsplan, voor onrechtmatig zou moeten worden gehouden.
2.13 De kosten-batenanalyse
Naar de mening van eisers had de belangenafweging in het nadeel van de zoutwinning moeten uitvallen, omdat de nadelen in de vorm van schade niet opwegen tegen de economische voordelen. Deze kosten-batenanalyse heeft verweerder volgens eisers ten onrechte niet gemaakt.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze afweging wel degelijk heeft gemaakt. Verweerder is er daarbij echter van uitgegaan dat de zoutwinning geen onevenredige schade voor de bewoners van het bodemdalingsgebied teweeg zal brengen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is verweerder daarbij van het onjuiste uitgangspunt uitgegaan dat de in aanmerking te nemen schade beperkt is tot fysieke schade aan stoffelijke voorwerpen. Dit neemt echter niet weg dat het bestreden besluit op dit onderdeel genoegzaam gemotiveerd is. Het argument van eisers levert naar het oordeel van de rechtbank daarom geen zelfstandige grond op voor vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank acht het thans verder niet zinvol om vooruit te lopen op de uitkomst van deze belangenafweging ter zake van een nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
2.14 Nulmeting, bewakingssysteem en registratie
2.14.1
Eisers hebben aangevoerd dat het onredelijk is om het bewijsrisico van eventuele schade voor rekening van potentieel gelaedeerden te laten. Zij stellen zich daarom op het standpunt dat verweerder Frisia had moeten verplichten om voor aanvang van de winning een nulmeting uit te voeren met betrekking tot alle gebouwen in het gebied van de bodemdalingskom.
Voorts zijn eisers van mening dat de objectiviteit en de onafhankelijkheid in de huidige opzet van het bewakingssysteem onvoldoende zijn gewaarborgd. Bovendien achten eisers de gebruikmaking van waterpasmetingen onvoldoende betrouwbaar in vergelijking tot satellietmetingen of metingen met tiltmeters.
2.14.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het voor Frisia onevenredig bezwarend is om alle gebouwen in kaart te laten brengen. De daarmee gepaard gaande kosten bedragen circa twee miljoen euro, terwijl de kans op schade volgens het GeoDelft-rapport zeer gering te achten is. Bovendien rust op Frisia de risicoaansprakelijkheid voor schade als gevolg van de zoutwinning, terwijl burgers advies kunnen vragen aan de Tcbb.
Met betrekking tot de kritiek op de voorgeschreven meetmethode stelt verweerder zich op het standpunt dat metingen met behulp van waterpassing nog steeds de meest beproefde en algemeen aanvaarde methode is.
2.14.3
De rechtbank is van oordeel dat de inhoudelijke argumenten van eisers ten aanzien van het bewakingssysteem buiten de grenzen van dit geding vallen. Op grond van voorschrift (5), zoals hierboven vermeld in par. 2.6.3, kunnen eisers rechtsmiddelen aanwenden tegen het besluit tot goedkeuring door verweerder van het bewakingssysteem. In hetgeen door eisers is aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid voorschrift (5) niet aan het besluit tot goedkeuring van het ontginningsplan had kunnen verbinden.
2.15 Conclusie
Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep van eisers gegrond moet worden verklaard.
Het bestreden besluit kan de rechterlijke toetsing op een aantal onderdelen niet doorstaan. Verweerder heeft ten onrechte niet de ontvankelijkheid beoordeeld van de diverse burgers en rechtspersonen die, verenigd in de actiegroep "Laat het zout maar zitten", bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit van 2 augustus 2002. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich voorts ten onrechte op het standpunt gesteld dat voor het besluit omtrent goedkeuring van het ontginningsplan geen mer-(beoordelings)plicht geldt. In strijd met de in acht te nemen zorgvuldigheid en in strijd met het beginsel dat een besluit moet berusten op een afweging van alle relevante belangen, heeft verweerder volstaan met het verbinden van voorschrift (3) aan het goedkeuringsbesluit. Omdat verweerder is uitgegaan van een te beperkt schadebegrip, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank evenmin kunnen volstaan met het verbinden van voorschrift (4) aan het goedkeuringsbesluit.
De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen wegens strijd met de artikelen 1:2, 3:2, 3:4, 3:46 en 7:11 Awb en art. 7:28 Wm.
Voor het geheel of gedeeltelijk instandlaten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ziet de rechtbank geen aanleiding. Verweerder zal, behoudens voor zover de rechtbank zelf in de zaak voorziet op de wijze zoals hierna in het dictum is verwoord, opnieuw dienen te beslissen op het bezwaarschrift van eisers, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Door eisers is voorts gevraagd om, ingeval van een gegrond beroep, de schorsing uit te spreken van het primaire goedkeuringsbesluit. Gelet op de ernst van de geconstateerde gebreken en de mogelijkheid van nadelige en onherstelbare gevolgen voor eisers bij (ongewijzigde) uitvoering van het ontginningsplan, ziet de rechtbank voldoende aanleiding om, met toepassing van art. 8:72 lid 5 Awb, ten aanzien van het besluit van 2 augustus 2002 een voorlopige voorziening te treffen op de wijze als hierna in het dictum is vermeld.
2.16 Griffierecht en proceskosten
Op grond van het vorenstaande en gelet op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de Staat het door eisers betaalde griffierecht van € 232,00 aan hen te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de proces-kosten van eisers terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.207,50 (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; verschijnen ter nadere zitting: 0,5 punt; gewicht van de zaak: zwaar, wegingsfactor 1,5; waarde per punt:
€ 322,00). De rechtbank wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
3 Beslissing
De rechtbank:
a. verklaart het beroep gegrond;
b. vernietigt het besluit op bezwaar van 19 februari 2003;
c. verklaart niet-ontvankelijk de bezwaren voor zover ingediend door de op de gewaarmerkte bijlage vermelde natuurlijke personen en bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
d. draagt verweerder op om voor het overige een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
e. schorst het besluit van 2 augustus 2002 strekkende tot goedkeuring van het door Frisia Zout BV te Harlingen ingediende plan voor de ontginning van steenzout;
f. bepaalt dat deze schorsing voortduurt tot twee weken nadat de nieuwe beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn van twee weken een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing van kracht blijft totdat de voorzieningenrechter op dat verzoek heeft beslist;
g. bepaalt dat de Staat der Nederlanden het griffierecht van € 232,00 aan eisers vergoedt;
h. veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 1.207,50, aan eisers te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en E. de Witt, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 27 september 2005 in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 28 september 2005
