Wetboek-online maakt gebruik van cookies. sluiten
bladeren
zoeken
inloggen / registreer
home AW3061
print mailafriend

Jurisprudentie

AW3061

Datum uitspraak2006-06-02
Datum gepubliceerd2006-06-02
RechtsgebiedCiviel overig
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
ZaaknummersC05/111HR (1432)
Statusgepubliceerd


Indicatie

Onteigeningszaak. Geschil tussen een kweker en een gemeente over de rechtmatigheid van het KB waarbij het onteigeningsbesluit ter uitvoering van een onherroepelijk bestemmingsplan is goedgekeurd; mededelingen van raadslid en wethouder tijdens de gemeenteraadsvergadering tot vaststelling van bestemmingplan te zien als onvoorwaardelijke toezegging van de gemeente het hele perceel te kopen?; vertrouwensbeginsel; schadeloosstelling, bepaling op de voet van art. 54i lid 4 Ow van geldsom tot zekerheid; cassatie, proceskostenveroordeling gemeente.


Conclusie anoniem

Zaaknr. C05/111HR Mr. Huydecoper Zitting van 17 februari 2006 Conclusie inzake [Eiser] tegen de Gemeente Boskoop verweerster in cassatie Feiten(1) en procesverloop 1. Deze zaak stemt voor het overgrote deel overeen met de zaak die onder zaaknr. C05/112HR bij de Hoge Raad aanhangig is, en waarin ik eveneens vandaag een conclusie neem (van dezelfde strekking als de onderhavige conclusie). Het gaat in deze onteigeningszaak vooral om twee dingen: de taak van de rechter bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot onteigening; en de verplichting om aan de onteigenende partij in geval van vervroegde onteigening (art. 54f. e.v. Onteigeningswet (Ow)) zekerheidsstelling op te dragen (art. 54i lid 4 en lid 5 Ow). 2. De onteigening waar het om gaat betreft, zoals voor de hand ligt, de verweerster in cassatie, de gemeente, als onteigenende partij en de eiser tot cassatie, [eiser], als onteigende partij. De onteigening geschiedt ter realisatie van een bestemmingsplan (art. 77 Ow), het bestemmingsplan "Waterrijk" in Boskoop, dat op 2 januari 1997 onherroepelijk is geworden. 2. Op 26 juni 2003 heeft de raad van de gemeente besloten dat ter realisering van het bestemmingsplan "Waterrijk" onder meer een gedeelte van een perceel waarvan [eiser] eigenaar was, moest worden onteigend. [Eiser] exploiteerde daar een kwekerij. Door de onteigening zou het perceel in twee gedeelten uiteenvallen. Het onteigende gedeelte ligt in het oostelijke deel van het bestemmingsgebied (met bestemming: woongebied), terwijl het resterende gedeelte ligt in het westelijke deel van het bestemmingsgebied (met bestemming: sierteelt)(2). Het raadsbesluit van 26 juni 2003 is goedgekeurd door de Kroon bij KB van 8 maart 2004, nummer 04.000927, gepubliceerd in de Staatscourant van 26 maart 2004. 3. In deze zaak heeft de gemeente, voorzover in cassatie van belang, gevorderd dat bij vervroeging onteigening zou worden uitgesproken. [Eiser] heeft de rechtmatigheid van het besluit tot onteigening (met inbegrip van de goedkeuring van dat besluit door de Kroon) betwist. Als voornaamste argument voerde [eiser] aan dat door de gemeente zou zijn toegezegd dat in verband met de onderhavige onteigening gehele percelen (en niet slechts gedeeltes daarvan) zouden worden verworven; en dat, nu de gemeente niet bereid blijkt te onderhandelen over de verwerving van het hele perceel van [eiser], de noodzaak van onteigening niet is gebleken; en ook niet wordt voldaan aan de uit art. 17 Ow blijkende verplichting tot minnelijk overleg. 4. De rechtbank heeft de vordering tot vervroegde onteigening gehonoreerd, en dus de bezwaren van [eiser] verworpen. Ten aanzien van de zojuist samengevat weergegeven bezwaren overwoog de rechtbank(3): "3.1.5 (...) De Kroon heeft in dit verband in eerste instantie gewezen op de tussen partijen noodzakelijke onderhandelingen om te komen tot een overdracht van de te onteigenen percelen door minnelijke overeenkomst als bedoeld in artikel 17 Ow en heeft erop gewezen dat die onderhandelingen en de beoordeling of aan de verplichting op dit gebied voldaan is betrekking heeft op de gerechtelijke fase van de onteigeningsprocedure. De rechtbank voegt hier het volgende aan toe. Bij de beoordeling van de vraag of aan een raadsbesluit als bedoeld in artikel 77 Ow goedkeuring moet worden verleend dient de Kroon, gelet op de hiervoor genoemde maatstaven, te beoordelen of sprake is van een onteigening in het algemeen belang, of die onteigening noodzakelijk en of die onteigening urgent is. De door [eiser] gestelde toezegging heeft betrekking op de aankoop van die delen van de in geding zijnde percelen, waarvan nu juist niet vaststaat dat onteigening hiervan in het algemeen belang is, noodzakelijk en urgent is. De vraag of de gemeente gehouden is, bijvoorbeeld op grond van hierover gedane toezeggingen, de onteigende een aanbod te doen over niet in de onteigening betrokken delen van het perceel is voor verlening van goedkeuring door de Kroon niet van belang. Op grond van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat de Kroon bij de afweging van de bij het onteigeningsbesluit betrokken belangen in redelijkheid en op goede gronden heeft kunnen komen tot het oordeel dat het raadsbesluit tot onteigening 26 juni 2003 goed te keuren. Van schending van enig beginsel van behoorlijk bestuur is de rechtbank niet gebleken. (...) 3.2.1 De vraag die vervolgens voorligt is of de mededelingen van gemeenteraadslid Van Breemen en wethouder Van der Kolk kunnen worden beschouwd als een onvoorwaardelijke toezegging van de gemeente om het gehele perceel/bedrijf van [eiser] aan te kopen, als gevolg van welke toezegging de gemeente gehouden zou zijn om in het kader van de pogingen om hetgeen onteigend moet worden bij minnelijke overeenkomst te verkrijgen aan [eiser] aan te bieden het gehele perceel, waarvan een gedeelte onteigend dient te worden, aan te kopen. 3.2.2 Met de gemeente is de rechtbank van oordeel dat deze vraag ontkennend dient te worden beantwoord. Gelet op de formulering van genoemde mededelingen is hier naar het oordeel van de rechtbank sprake van niet meer dan een intentieverklaring tot aankoop van het gehele perceel. In deze betekenis kan [eiser] zich ook niet met succes beroepen op het vertrouwensbeginsel. Nu van de gestelde onvoorwaardelijke toezegging niet is gebleken oordeelt de rechtbank dat van schending van artikel 17 Ow door de gemeente als gesteld, geen sprake is. 3.2.3 In dit kader is van belang dat de gemeente, zo heeft zij onweersproken gesteld, aanvankelijk het totale plangebied Waterrijk voor woningbouw had bestemd, doch dat gedeputeerde staten van de provincie hieraan geen goedkeuring hebben verleend, vanwege de slechte financiële situatie waarin de gemeente verkeerde. In verband hiermee heeft alleen het oostelijke gedeelte van het plangebied de bestemming woningbouw verkregen en niet het westelijke gedeelte, waarop voortzetting van het sierteeltgebruik werd voorgestaan. Het perceel van [eiser] is in het westelijke deel van het plangebied gelegen. In deze planopzet heeft derhalve geen basis bestaan voor verwerving van gronden in het westelijke gebied door de gemeente. Gelet op het vorengaande kon de gemeente, die evenmin over compenserende gronden beschikte, voor zover er al een voornemen bestond om het gehele perceel van [eiser] aan te kopen in het kader van de ontwikkeling van het westelijk gedeelte van het plangebied Waterrijk, daarvan afzien zonder in strijd te handelen met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur." 5. In verband met de terzake van de vervroegde onteigening te betalen vergoeding (voorschot) overwoog de rechtbank ook: "De rechtbank acht geen termen aanwezig om een som als zekerheid voor de voldoening van de verschuldigde schadeloosstelling te bepalen (...)" 6. Tegen het vonnis van de rechtbank heeft [eiser] tijdig(4) en regelmatig cassatieberoep laten instellen. Namens de gemeente is geconcludeerd tot verwerping. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten. Van de kant van [eiser] is gerepliceerd. Bespreking van de cassatiemiddelen 7. Zoals in alinea 1 al terloops aangegeven, stellen de middelen twee kwesties aan de orde: de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit, waarop vooral de in alinea 4 hiervóór weergegeven overwegingen van de rechtbank betrekking hebben; en de kwestie van zekerheidsstelling, beoordeeld in de in alinea 5 aangehaalde overweging. Middel I is gericht op de eerste van deze kwesties. 8. In HR 9 februari 2000, NJ 2000, 418 m.nt. PCEvW, rov. 4.2.1 - 4.2.3(5), wordt aangegeven welke toetsing de rechter moet toepassen als de rechtmatigheid van een besluit tot onteigening zoals dat in deze zaak is genomen, wordt aangevochten. Voorzover voor deze zaak van belang, moet - zoals voor de hand ligt: aan de hand van de door de betrokkenen tijdig aangevoerde bezwaren - worden getoetst of men in redelijkheid heeft kunnen komen tot de oordelen waarop het besluit berust (waarbij, blijkens rov. 4.2.2, de nodige onderwerpen aan beoordeling door de rechter onttrokken zijn - maar dat zijn niet de onderwerpen waar het in deze zaak om gaat). Rov. 4.4 van hetzelfde arrest laat zien dat een van de vragen waarop de toetsing van de rechter in voorkomend geval gericht moet zijn, de vraag is of er voldoende minnelijk overleg heeft plaatsgehad om de onteigeningsprocedure - in dit verband wel als "ultimum remedium" aangeduid(6) - te rechtvaardigen. (Het gaat hier, vermeld ik voor de duidelijkheid, overigens niet om toetsing van de rechtmatigheid van het besluit tot onteigening, maar om een uit art. 17 Ow afgeleide voorwaarde voor de ontvankelijkheid van de eiser in zijn vordering tot onteigening.) 9. De klachten van Middel I nemen tot uitgangspunt dat de rechtbank in de hoger aangehaalde rov. 3.1.5 heeft aangenomen dat het buiten het bestek van de door de Kroon op de voet van art. 79 Ow te maken beoordeling, en daarmee ook buiten het bestek van de toetsing van het onteigeningsbesluit door de rechter, valt wanneer er een beroep wordt gedaan op toezeggingen - ook wanneer die toezeggingen voor de beoordeling of er in redelijkheid kon worden besloten om tot onteigening over te gaan, van belang zouden kunnen zijn(7). Ofschoon het nog juist mogelijk is om de overwegingen van de rechtbank anders uit te leggen - bijvoorbeeld zo, dat het slotzinnetje van rov. 3.1.5 betekent dat de rechtbank (toch) heeft beoordeeld of schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het gegeven geval aannemelijk was - denk ik, dat het middel op de juiste uitleg van het vonnis berust. 10. Aan de hand van die uitleg, beoordeel ik de opvatting waarvan de hier besproken rov. blijk geeft, met de steller van het middel als onjuist. De rechterlijke toetsing van het besluit tot onteigening heeft (mede) ten doel, dat de betrokkene toegang krijgt tot een onafhankelijke/onpartijdige rechterlijke autoriteit als bedoeld in art. 6 EVRM, en van deze een oordeel kan vragen over de ingrepen in zijn (burgerlijke) rechten die het besluit en het vonnis tot (vervroegde) onteigening ongetwijfeld opleveren. Al daarom is onaannemelijk dat aan die toetsing beperkingen inherent zouden zin die verder gaan dan wat de wet expliciet aangeeft. Ook stem ik met de geëerde raadsman voor [eiser] in dat in de beslissingenpraktijk van de Kroon wél met gegevens rekening wordt gehouden als die waarop [eiser] zich beriep. In het KB van 6 mei 2004, BR 2004, 181 (p. 975 e.v.) ziet men daar een voorbeeld van in de slotoverwegingen (waar wordt nagegaan of de onteigenende partij een aanbod van vervangende grond heeft gedaan dat, mede gezien de gewekte verwachtingen, als adequaat kan worden aangemerkt; en of, in het licht daarvan, de onteigening als noodzakelijk mag worden beoordeeld). 11. Namens de gemeente is verdedigd dat het in het KB van 6 mei 2004 beoordeelde geval ten opzichte van het geval uit de onderhavige zaak "distinguishable" zou zijn, zoals dat in een beeldende angelsaksische vakterm heet. Ik ben het daarmee niet eens. Het is waar dat tussen de casusposities van beide zaken verschillen bestaan, maar erg wezenlijk zijn die niet. In het geval van het KB van 6 mei 2004 werden andere redenen aangevoerd waarom de gemeente niet in redelijkheid (met miskenning van gewekte verwachtingen) tot onteigening kon besluiten, dan de redenen in de onderhavige zaak - maar in beide zaken gaat het er (inderdaad) om of de gestelde gedragingen van de gemeente en het daardoor beweerdelijk opgewekte vertrouwen meebrengen dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat er een noodzaak bestaat, de weg van onteigening te bewandelen (omdat daartoe niet in redelijkheid kon worden besloten). 12. Bovendien ligt volgens mij in de eerder aangehaalde rechtspraak van de Hoge Raad besloten dat een onteigeningsbesluit door de rechter moet worden getoetst op alle rechtmatigheidsbezwaren die de belanghebbende tijdig heeft aangevoerd (en dat alleen een aantal in de wet aangewezen beleidsaspecten buiten het aan de rechter voor toetsing gelaten - of beter gezegd: opgedragen - gebied vallen). Het bezwaar waarop [eiser] een beroep deed strekte ertoe dat de gemeente (en in aansluiting daarop de Kroon) met het oog op gewekte verwachtingen niet in redelijkheid konden besluiten tot onteigening van een deel van [eiser]s perceel. Het ligt geheel in de lijn van de jurisprudentie van de Hoge Raad dat de rechter een dergelijk bezwaar in zijn toetsing van (de rechtmatigheid van) het onteigeningsbesluit moet betrekken. Dat ook de jurisprudentie van de Kroon die lijn volgt, is dan een reden te meer om de door de Hoge Raad aangegeven toetsingsmarge niet beperkter uit te leggen - beperkter dan de Kroon zelf juist acht én beperkter dan overeenkomt met de strekking van de eigen jurisprudentie van de Hoge Raad. 13. Daarom denk ik dat de rechtbank niet de ruimte had die zij blijkens rov. 3.1.5 meende te hebben, en dat de stellingen van [eiser] over van de kant van de gemeente gewekt vertrouwen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit moesten worden betrokken. In zoverre beschouw ik de grondslag van het vonnis van de rechtbank als ondeugdelijk, en de klacht van onderdeel a van Middel I, die hierop gericht is, als gegrond. 14. Intussen heeft de rechtbank - zoals uit de hoger geciteerde passages uit het bestreden vonnis blijkt - aan haar oordeel ook ten grondslag gelegd dat de uitlatingen van de kant van de gemeente waarop [eiser] het op opgewekt vertrouwen gebaseerde betoog laat steunen, niet als toezegging(en) konden worden opgevat maar (veeleer) als intentieverklaring(en); en dat [eiser] daaraan niet het vertrouwen mocht ontlenen dat de gemeente niet van het in deze intentieverklaring uitgedragen standpunt zou afstappen. Ook dat oordeel bestrijdt het middel (in onderdelen b en c van Middel I). 15. Ik denk dat het algeheel slagen van Middel I mede van de gegrondheid van deze klachten afhangt; want het daardoor bestreden oordeel levert een zelfstandige grond op voor de verwerping van het betoog van [eiser] waar het in Middel I om gaat. Weliswaar heeft de rechtbank dit oordeel gegeven in het kader van beoordeling van het beroep dat [eiser] (ook) op art. 17 Ow, en in dat verband dus: op niet-ontvankelijkheid van de gemeente in haar vordering, had gedaan - maar het beroep op het vertrouwensbeginsel dat [eiser] in dit verband deed, brengt dezelfde juridische en feitelijke punten in het spel als het beroep op de aan de gemeente toegeschreven toezegging in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit. Ik kan althans geen ruimte zien waarbinnen, ervan uitgaande dat er géén voor de beoordeling op de voet van art. 17 Ow relevante verwachtingen waren gewekt, toch nog wél van een voor de beoordeling van (de rechtmatigheid van) het onteigeningsbesluit relevante toezegging sprake zou kunnen zijn. Daarom denk ik dat wanneer de klachten van de onderdelen b of c niet zouden opgaan, het feit dat de klacht van onderdeel a als gegrond moet worden aangemerkt, niet voldoende is om tot vernietiging te leiden. 16. Onderdeel b begrijp ik zo, dat ook een "intentieverklaring" kan meebrengen dat de overheid die die intentieverklaring aflegde gehouden kan zijn, serieus te proberen - eventueel: te onderzoeken - of het mogelijk is conform die intentieverklaring te handelen; en dat wanneer aangenomen moet worden dat de overheid zulk serieus proberen achterwege heeft gelaten, dat ertoe kan leiden dat een met de intentieverklaring strijdig besluit (i.c.: tot onteigening) bij toetsing als niet in redelijkheid te handhaven kan (moeten) worden aangemerkt. 17. Ik beoordeel deze klacht als ongegrond. In de eerste plaats miskent de klacht dat, ook al zou het zo zijn dat een intentieverklaring onder omstandigheden kán meebrengen dat de overheid niet zonder meer kan besluiten zich anders dan met die verklaring overeenstemt te gedragen (met dien verstande dat de overheid eerst serieus moet proberen de andere weg te bewandelen), dit toch zeker niet de regel is; oftewel, dat er ook intentieverklaringen (genoeg) zijn waaraan geen verplichting van deze strekking mag worden verbonden. Ik denk dat een intentieverklaring meestal niet meer is dan het woord al suggereert: een indicatie van wat de intenties (in dit geval: van de overheid) zijn op het ogenblik dat de verklaring wordt gedaan. Dat impliceert hoogstens dat op het moment van afleggen van de verklaring bona fide gemeend wordt, wat in de verklaring tot uitdrukking komt. Het impliceert geen gehoudenheid om niet later van intentie te veranderen; en dus geen gehoudenheid om zich conform de verklaring te (blijven) gedragen, en ook niet om dat serieus te proberen vóór aan een veranderde intentie uitvoering wordt gegeven. 18. Er zijn veel besluitvormingskaders - binnen de overheid, maar ook daarbuiten - die hun werk in openheid (moeten) doen. Een gevolg daarvan is dat beleidsoverwegingen, bedoelingen, achterliggende motieven etc. niet verborgen blijven, maar voor anderen - bij de overheid niet zelden: voor iedereen - kenbaar worden gemaakt, en vaak ook: ter discussie worden gesteld, vóórdat het tot definitieve besluitvorming komt. Waar besluitvorming in zulke omstandigheden plaatsvindt, is even noodzakelijk als onvermijdelijk dat er vrijheid bestaat om op overwegingen, bedoelingen, motieven etc. die in het "overlegstadium" zijn geuit, terug te komen. De openheid waarmee de hier bedoelde besluitvorming wordt bedreven is immers juist daarom zo ingericht, dat de besluitvormers rekening (kunnen) houden met de reacties waartoe hun uitingen aanleiding geven, en omgekeerd: dat de overige betrokkenen aan de hand van wat zij van de besluitvormende instantie(s) vernemen, hun zienswijze kunnen inbrengen én mogen verwachten dat die zienswijze ook invloed op de besluitvorming kan hebben. 19. De zojuist neergeschreven vanzelfsprekendheden verklaren waarom het kan voorkomen - en voorzover ik weet ook regelmatig voorkomt - dat er in het openbare besluitvormingsproces een intentie - of een verwachting - wordt uitgesproken waaraan later geen gevolg blijkt te worden gegeven. Het gaat dan om een intentie die de stand van de meningsvorming op dat ogenblik weerspiegelde, maar die daarna aan de hand van verdere ontwikkelingen in het openbare debat (of andere ontwikkelingen - ook bij een openbaar debat kunnen die natuurlijk een rol spelen) wijziging ondergaat. Men begrijpt dat deze gang van zaken teleurstellend kan zijn voor degenen die baat zouden hebben bij de aanvankelijk uitgedragen intentie (en niet bij datgene wat tenslotte uit de bus is gekomen). Die zullen het vaak zo ervaren dat hun tekort is gedaan. Verwachtingen waaraan zij steun meenden te ontlenen zijn niet gehonoreerd - in de beleving van de betrokkenen zijn er zelfs toezeggingen gedaan die niet worden nagekomen. Afhankelijk van de omstandigheden kan dat natuurlijk ook werkelijk het geval zijn - maar percepties als deze kunnen ook ontstaan bij een verloop van zaken waarin in feite niet méér is gebeurd, dan het telkens bona fide uitspreken van de intenties c.q. verwachtingen zoals die op het moment dat zij werden uitgesproken voor ogen stonden - zonder dat de vrijheid om verder te debatteren en om de uitkomsten van het verdere debat op de besluitvorming van invloed te laten zijn, ook maar in enigszins werd prijsgegeven of verkort(8). 20. Met deze beschouwingen hoop ik de stelling uit alinea 17 hiervóór te hebben verduidelijkt; en tevens te hebben geïllustreerd dat het in sterke mate van de feitelijke context afhangt óf aan uitspraken die in het kader van het openbare debat worden gedaan de strekking van (loutere) intentieverklaring moet worden toegekend, of de strekking van toezegging, waar het desbetreffende lichaam daarna aan gebonden mag worden gehouden (eventueel: in de gematigde vorm die onderdeel b van Middel I aanduidt) - of nog iets anders dat zich tussen deze uitersten beweegt. Deze beschouwingen brengen mij er ook toe te veronderstellen dat, al zullen degenen die door uitingen in het openbare debat worden "aangesproken" misschien gauw geneigd zijn om zulke uitingen als bindend, of op z'n minst als basis voor gerechtvaardigd vertrouwen op te vatten, men er vaak van uit zal moeten gaan dat dergelijke uitingen niet een "bindende" strekking hebben, en slechts de intentie of verwachting weergeven die in dat stadium van het debat voor ogen staat. 21. Als het gaat om de beoordeling in cassatie, kan worden vastgesteld dat de vraag welke uit het zojuist geschetste scala van betekenissen aan een uiting moet worden toegekend, sterk afhangt van (waardering van) de feitelijke omstandigheden die het doen van de uiting in kwestie hebben begeleid. Dat levert de tweede reden op waarom ik onderdeel b van Middel I niet deugdelijk vind: het miskent hoe zeer de beoordeling van het bindende karakter van een uiting die, afhankelijk van de context, als intentieverklaring, als toezegging of als iets wat noch het een noch het ander is zou kunnen worden gekwalificeerd, verweven is met waardering van de feiten van het geval. De rechtbank heeft die waardering in het onderhavige geval gemaakt op een wijze die begrijpelijk aansluit bij het verloop van de dingen, zoals die in het dossier zijn gepresenteerd. Inhoudelijk kan die waardering in cassatie niet worden getoetst; en voorzover het middel de motivering van dit oordeel aanvecht, gaf ik zo-even al aan waarom het volgens mij geen doel treft. 22. Voor onderdeel c van Middel I geldt mutatis mutandis hetzelfde. Ook dit miskent dat het, in het licht van de hiervóór neergeschreven beschouwingen, eerder uitzondering dan regel is dat een in de loop van het openbare debat gedane uitingen omtrent de bedoelingen van een overheidsinstelling mogen worden opgevat als "toezegging", dan wel dat daaraan het vertrouwen mag worden ontleend dat men zijn bedoelingen niet (in het verdere verloop van het besluitvormingsproces) zal wijzigen. 23. Dat, zoals dit middelonderdeel aanvoert, op het ogenblik dat de aan de gemeente voorgehouden uitingen werden gedaan al zou hebben vastgestaan dat de woningbouw die aanvankelijk voor het gehele gebied van het bestemmingsplan "Waterrijk" was voorgenomen, voor het westelijke gedeelte waarin een stuk van het perceel van [eiser] ligt niet door zou gaan kán een reden zijn om aan de uitingen van de toenmalige woordvoerders van de gemeente meer gewicht - in het nadeel van de gemeente - toe te kennen. Noodzakelijk is dat echter niet. Men kan ook - zoals de rechtbank kennelijk heeft gedaan - de klaarblijkelijk voor de gemeente teleurstellende ontwikkeling rond de woningbouwplannen in "Waterrijk" beoordelen als een plausibele reden waarom , naarmate duidelijker werd met welke moeilijkheden men geconfronteerd werd, de noodzaak om de aanvankelijke intenties opnieuw te overwegen (gaandeweg) zwaarder werd gevoeld. Het is niet beslissend of, c.q. dat, er (misschien) ook nog na het manifest worden van deze teleurstellende ontwikkeling enige tijd aan de oorspronkelijke intentie is vastgehouden. Zoiets kan geredelijk gebeuren, terwijl toch de toenemende druk van de moeilijkheden waarmee men geconfronteerd wordt - ook dan - een plausibele reden kan opleveren om van beleid te veranderen. 24. Daarmee heb ik het mijne van Middel I gezegd. Over Middel II kan ik aanmerkelijk korter zijn. De regel van art. 54i Ow waar dit middel een beroep op doet, is inderdaad ongeclausuleerd imperatief geformuleerd (waarom daarvoor gekozen is is naar hedendaagse inzichten niet zo makkelijk te bevroeden - maar dat ervoor gekozen is, is onmiskenbaar(9)). De rechtbank heeft deze regel veronachtzaamd toen zij geen gevolg gaf aan het verlangen van [eiser] om zekerheid op de voet daarvan te krijgen (en de gemeente is dan ook terecht alsnog tot het aanbieden van zekerheid overgegaan). 25. Ik leid uit de reactie namens [eiser] af dat erkend wordt dat de beoogde zekerheidsstelling inmiddels is verstrekt. Dat betekent volgens mij dat [eiser] geen belang meer heeft bij vernietiging van de (onjuiste) inhoudelijke beslissing van de rechtbank op dit punt, of bij herbeoordeling van dat punt (dat, ware dit anders, volgens mij door de Hoge Raad ten principale zou kunnen worden afgedaan - althans wanneer bevonden zou worden dat het vonnis van de rechtbank overigens niet voor cassatie in aanmerking komt) (10). Dat leidt, denk ik, ertoe dat het beroep op dit punt inhoudelijk moet worden verworpen. 26. Partijen twisten over de vraag welke gevolgen er voor de proceskosten te verbinden zijn aan het feit dat het middel althans vóórdat aan het belang van [eiser] volledig tegemoet werd gekomen, met recht tegen dit onderdeel van de beslissing van de rechtbank op kwam. Ik zou denken dat, nu het "gelijk" van [eiser] een punt van ondergeschikt belang betreft en zijn cassatieberoep overigens (verondersteld dat de Hoge Raad tot de uitkomst zou komen die ik heb aanbevolen) moet worden verworpen, er aanleiding is voor compensatie van de kosten(11). Conclusie Ik concludeer tot verwerping, met compensatie van de proceskosten. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden 1 Ontleend aan rov. 1.1 van het in cassatie bestreden vonnis van de rechtbank. 2 Dit feit (het gevolg van de onteigening) is niet als zodanig door de rechtbank vastgesteld, maar uit de stellingen van partijen volgt dat het geen punt van geschil vormt; zie bijv. Conclusie van Antwoord, §§ 4-7; pleitnotities mr. van Heijst, §§ 6-8; pleitnotities mr. Ten Kate, §§ 2-7. Vgl. ook rov. 3.2.3 van het vonnis van de rechtbank. 3 De tekst wordt hier letterlijk weergegeven, inclusief daarin voorkomende oneffenheden. 4 De cassatiedagvaarding is betekend op 30 maart 2005, derhalve binnen 2 weken na afloop van de 2 weken termijn waarbinnen [eiser] zich diende te (en heeft) voorzien in cassatie. Zie de op de vervroegde uitspraak over de onteigening toepasselijke art. 54l jo. 52 en 53 Ow ; en zie de aan de cassatiedagvaarding gehechte verklaring in de zin van art. 52 lid 3 Ow. 5 Zie ook HR 4 november 2005, rechtspraak.nl LJN AT7728, rov. 3.2, en de instructieve conclusie van A-G Langemeijer voor dat arrest. 6 Bijvoorbeeld KB 19 mei 2000, BR 2001, 60. 7 Wanneer niet wordt gesteld dat aan die laatste voorwaarde voldaan is, is er al daarom geen grond die aan de deugdelijkheid van het besluit tot onteigening zou kunnen worden tegengeworpen. Die voorwaarde moet dus aan de orde zijn, wil het door de rechtbank in de hier besproken overweging geoordeelde probleem zich (kunnen) voordoen. 8 Beschouwingen hierover - met uitkomsten die niet geheel met de door mij verdedigde stroken - bij Scheltema, Preadvies VAR 1975, p. 8 - 11; maar zie ook p. 33. Zie verder alinea's 3.1 - 3.3 van de conclusie van A-G Mok voor HR 2 juni 1989, NJ 1989, 716 m.nt. MS. De openheid die bij besluitvorming in situaties zoals hier bedoeld vereist is kan, als daaraan onvoldoende tegemoet wordt gekomen, overigens een zelfstandige bron voor aansprakelijkheid opleveren, HR 1 mei 1987, NJ 1988, 949 m.nt. MS, rov. 3.2 en (vooral) HR 13 februari 1981, NJ 1981, 456 ("O. omtrent dit middel"). 9 De parlementaire geschiedenis bij de wetswijziging van 1972 bevestigt dat. De vraag of zekerheidstelling niet uitsluitend op verzoek van de onteigende partij dient plaats te vinden, werd door de regering "om redenen van constitutionele aard" ontkennend beantwoord: "Uit de wetsgeschiedenis van het grondwetsartikel (kennelijk wordt bedoeld: art. 165 van de oude Grondwet) over de onteigening zomede uit de redactie van dat artikel blijkt naar de mening van de ondergetekenden, dat de schadeloosstelling (betaald of) verzekerd moet zijn, tenzij de rechthebbende daarvan afstand doet." Zie: Kamerstukken II 1970-1971, 10 590, nr. 3, p. 18. Wel is de rechter vrij - voor zover geen overeenstemming terzake is bereikt - om (met inachtneming van het door de wet bepaalde minimum) de hoogte van de zekerheidssom te bepalen, zie Kamerstukken II 1969-1970, 10 590, nr. 3, p. 12. 10 Zie bijvoorbeeld HR 16 december 1988, NJ 1989, 363, rov. 3.1 en 3.3. 11 Zie over de vraag of voor de proceskosten in cassatie de "bijzondere" regel van art 50 )w geldt dan wel de "gewone" regel van art. 419 lid 4 Rv. Onteigening, eigendomsbeperking en kostenverhaal (losbl.), § 32b, met verwijzing naar veel andere bronnen. Uit de tekst zal zijn gebleken dat ik meen dat voor de opvatting van Meijers (die daar wordt aangehaald), moet worden gekozen.


Uitspraak

2 juni 2006 Eerste Kamer Nr. C05/111HR (1432) JMH Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: [Eiser], wonende te [woonplaats], EISER tot cassatie, advocaat: mr. J.P. van den Berg, t e g e n DE GEMEENTE BOSKOOP, gevestigd te Boskoop, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: mr. M.W. Scheltema. 1. Het geding in feitelijke instantie Verweerster in cassatie (hierna: de Gemeente) heeft bij exploot van 22 september 2004 eiser tot cassatie (hierna: [eiser]) gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en ten behoeve van de realisering van het bestemmingsplan "Waterrijk" gevorderd ten name van de Gemeente vervroegd uit te spreken de onteigening van het in de dagvaarding omschreven gedeelte ter grootte van 00.06.07 hectare (grondplannummer [001]) van de onroerende zaak met de kadastrale aanduiding gemeente Boskoop, sectie [A], nr. [002], waarvan [eiser] als eigenaar is aangewezen, en het bedrag van de schadeloosstelling vast te stellen op € 27.000,--. Bij vonnis van 2 maart 2005 heeft de rechtbank onder meer de gevorderde onteigening vervroegd uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor [eiser] vastgesteld op € 27.000,-- en drie deskundigen en een rechter-commissaris benoemd. Dit vonnis is aan dit arrest gehecht. 2. Het geding in cassatie [Eiser] heeft tegen het vonnis van de rechtbank beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot verwerping van het beroep, met compensatie van kosten. De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 3 maart 2006 op die conclusie gereageerd. 3. Beoordeling van de middelen 3.1 De door de Gemeente gevorderde onteigening strekt ertoe uitvoering te kunnen geven aan het op 2 januari 1997 onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Waterrijk". Door de onteigening zou het perceel waarop [eiser] een kwekerij exploiteert in twee delen uiteenvallen: het te onteigenen oostelijke deel waarvoor de bestemming woningbouw geldt en het buiten de onteigening vallende westelijke deel met de bestemming sierteelt. 3.2 [Eiser] heeft de onteigeningsvordering bestreden met het betoog dat het Koninklijk besluit van 8 maart 2004 waarbij het onteigeningsbesluit werd goedgekeurd onrechtmatig is omdat de door hem bij de Kroon ingebrachte bezwaren ten onrechte niet hebben geleid tot het onthouden van die goedkeuring. Deze bezwaren vinden hun grond in een tweetal mededelingen die op 30 mei 1996 zijn gedaan in de raadsvergadering waarin genoemd bestemmingsplan werd vastgesteld. De eerste mededeling is die van het gemeenteraadslid Van Breemen dat hij "blij is met de uitspraak van het College, dat er alleen hele kavels aangekocht zullen worden"; de tweede is afkomstig van wethouder Van der Kolk en luidt "Het is ook de intentie van het College om kwekerijen zo te kopen, dat daar geen onbruikbare restkwekerijen overblijven." Volgens [eiser] ligt in deze mededelingen de onvoorwaardelijke toezegging besloten om uitsluitend hele kavels/bedrijven aan te kopen, althans rustte, ingevolge die mededelingen op de Gemeente een daarop gerichte inspanningsverplichting, ten aanzien waarvan de Kroon echter niet heeft onderzocht of de Gemeente daaraan heeft voldaan. Een en ander brengt, naar het standpunt van [eiser], niet alleen mee dat het goedkeuringsbesluit van de Kroon onrechtmatig is, omdat het is genomen in strijd met het rechtszekerheids- c.q. vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel - nu de Kroon heeft nagelaten te onderzoeken of in verband met de door de Kroon wel aangenomen inspanningsverplichting de noodzaak tot onteigening bestond - en het motiveringsbeginsel, maar ook dat de Gemeente art. 17 Ow heeft geschonden nu zij niet heeft willen onderhandelen over aankoop van de gehele kwekerij. De rechtbank heeft het verweer van [eiser] verworpen. Hiertegen richten zich de klachten van middel I. 3.3.1 De Hoge Raad ziet aanleiding de onderdelen Ib en Ic als eerste te behandelen. Deze onderdelen hebben betrekking op de ontkennende beantwoording door de rechtbank van de vraag of de hiervoor in 3.2 aangehaalde mededelingen kunnen worden beschouwd als een onvoorwaardelijke toezegging van de Gemeente om het gehele perceel/bedrijf van [eiser] te kopen: "Gelet op de formulering van genoemde mededelingen is hier naar het oordeel van de rechtbank sprake van niet meer dan een intentieverklaring tot aankoop van het gehele perceel. In deze betekenis kan [eiser] zich ook niet met succes beroepen op het vertrouwensbeginsel. Nu van de gestelde onvoorwaardelijke toezegging niet is gebleken oordeelt de rechtbank dat van schending van artikel 17 Ow door de gemeente als gesteld, geen sprake is.", aldus rov. 3.2.2. Voorts (rov. 3.2.3) acht de rechtbank van belang dat in de door gedeputeerde staten goedgekeurde planopzet, in afwijking van hetgeen de Gemeente aanvankelijk voor ogen stond, slechts het oostelijk deel van het plangebied de bestemming woningbouw heeft verkregen zodat in deze planopzet voor verwerving van gronden door de Gemeente in het westelijk gebied, dat de bestemming sierteelt behield, geen basis bestond. Gelet hierop, aldus de rechtbank, kon de Gemeente, die niet over compenserende gronden beschikte, voorzover zij al het voornemen had het gehele perceel van [eiser] aan te kopen, daarvan afzien zonder in strijd te handelen met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 3.3.2 Onderdeel Ib klaagt dat de rechtbank aan haar oordeel dat sprake is van niet meer dan een intentieverklaring ten onrechte de gevolgtrekking heeft verbonden dat [eiser] zich niet met succes kan beroepen op het vertrouwensbeginsel en dat van schending van art. 17 Ow door de Gemeente geen sprake is, althans die gevolgtrekking onvoldoende met redenen heeft omkleed. Onderdeel Ic voegt daaraan toe dat het in rov. 3.2.3 overwogene onjuist en onbegrijpelijk is aangezien dit miskent dat volgens het gestelde onder 6 in de pleitnotities van de advocaat van de Gemeente al ten tijde van de raadsvergadering van 30 mei 1996 bekend was dat het westelijk gedeelte van het plangebied niet voor woningbouw bestemd was. 3.3.3 Beide onderdelen falen. Het oordeel van de rechtbank dat [eiser] aan de in de raadsvergadering van 30 mei 1996 gedane mededelingen niet enig vertrouwen heeft kunnen ontlenen met betrekking tot aankoop door de Gemeente van zijn gehele perceel, welk oordeel impliceert dat de Gemeente dienaangaande alle beleidsvrijheid behield, geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan voor het overige, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden onderzocht. Het behoefde geen nadere motivering dan door de rechtbank is gegeven en is niet onbegrijpelijk, in aanmerking genomen dat de rechtbank met hetgeen zij in rov. 3.2.3 heeft overwogen niet tot uitdrukking heeft gebracht dat de Gemeente haar beleid heeft mogen aanpassen aan een wijziging in de planopzet die zich na 30 mei 1996 heeft voorgedaan maar juist dat voor [eiser] bij de vaststelling van het bestemmingsplan op die datum duidelijk moet zijn geweest dat zo de Gemeente al het voornemen had tot aankoop van zijn gehele perceel de planopzet daartoe in ieder geval geen basis bood. Daarbij verdient aantekening dat waar de rechtbank spreekt over het niet verlenen van goedkeuring door gedeputeerde staten aan de oorspronkelijk beoogde bestemming, de rechtbank, gezien de gedingstukken, kennelijk het oog heeft op wat zich heeft afgespeeld in het overleg tussen de Gemeente en gedeputeerde staten, dat is voorafgegaan aan de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad. 3.4 Het in 3.3.3 overwogene heeft tot gevolg dat onderdeel Ia wegens gebrek aan belang niet tot cassatie kan leiden. 3.5 Middel II klaagt terecht dat de rechtbank op de voet van het bepaalde in art. 54i lid 4 Ow voor [eiser] een som als zekerheid voor de voldoening van de aan hem verschuldigde schadeloosstelling had moeten bepalen. Desondanks is voor cassatie geen plaats nu de zekerheid waarop [eiser] aanspraak kan maken inmiddels door de Gemeente is verstrekt. 3.6 Nu middel II, ofschoon niet tot cassatie leidend, terecht is voorgesteld zal de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie worden veroordeeld. 4. Beslissing De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 457,78 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 2 juni 2006.