Jurisprudentie
BI7145
Datum uitspraak2009-09-11
Datum gepubliceerd2009-09-11
RechtsgebiedCiviel overig
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers07/11611
Statusgepubliceerd
Datum gepubliceerd2009-09-11
RechtsgebiedCiviel overig
Soort ProcedureCassatie
Instantie naamHoge Raad
Zaaknummers07/11611
Statusgepubliceerd
Indicatie
Procesrecht. Onrechtmatige overheidsdaad. Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten in alle diervoeders landbouwhuisdieren (TR). Geen schending plicht tot ambtshalve aanvulling van rechtsgronden. Voorzienbaarheid invoering van het TR-verbod op de korte termijn.
Conclusie anoniem
Nr. 07/11611
mr. J. Wuisman
Rolzitting d.d. 5 juni 2009 (bij vervroeging)
CONCLUSIE inzake:
Cagemax B.V.,
eiseres tot cassatie,
advocaat: Mr. E. Grabandt;
tegen
Staat der Nederlanden,
verweerder in cassatie,
advocaat: Mr. J.W.H. van Wijk
1. Inleiding
1.1 In de voorliggende zaak vordert eiseres tot cassatie (hierna: Cagemax) schadevergoeding van verweerder in cassatie (hierna: de Staat) in verband met een door de Minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij (hierna: Minister LNV) op 15 december 2000 ingevoerd verbod tot onder meer het te koop aanbieden, vervreemden en vervoeren van verwerkte dierlijke eiwitten (diermeel). Het volgende kan als in rechte vaststaand worden beschouwd:
(i) In december 2000 dreef Cagemax een onderneming die zich bezig hield met onder meer handel in diermeel, een grondstof voor diervoeder.
(ii) In verband met een opleving op dat moment van de BSE-problematiek((1)) binnen de Europese Unie heeft de Raad van de Europese Unie op 4 december 2000 een beschikking vastgesteld betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten (Beschikking 2000/766/EG, PB L 306 d.d. 07.12.2000, blz. 32).((2)) In deze Beschikking wordt aan de Lid-Staten opgedragen:
- te verbieden het vervoederen van verwerkte dierlijke eiwitten aan landbouwhuisdieren((3)) die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen (artikel 2, lid 1);
- te verbieden het op de markt brengen, het verhandelen en het importeren uit en exporteren naar derdelanden van verwerkte dierlijke eiwitten, die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen (artikel 3, lid 1, sub a);
- er voor zorg te dragen dat alle verwerkte dierlijke eiwitten die bestemd zijn voor voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen, worden verwijderd van de markt, uit de distributiekanalen en uit de opslag bij landbouwbedrijven (artikel 3, lid 1, sub b);
- er voor zorg te dragen dat alle dierlijke afvallen in de zin van Richtlijn 90/667/EEG worden ingezameld, vervoerd, verwerkt, opgeslagen of vernietigd overeenkomstig de genoemde richtlijn, de Beschikking 97/735/EG van de Commissie en Beschikking 1999/534/EG van de Raad (artikel 3, lid 2).
In artikel 4 wordt bepaald dat de Beschikking op 1 januari 2001 van kracht wordt.
(iii) In Beschikking 2000/766/EG van 4 december 2000 en de daarachter stekende opleving van de BSE-problematiek heeft de Minister LNV aanleiding gevonden om op 8 december 2000 het Besluit houdende 'Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten in alle diervoeders landbouwhuisdieren' (Stcrt. 08.12.2000, nr. 239, blz. 18) te nemen. Deze regeling (hierna: Tijdelijke Regeling) houdt onder meer in:
- een verbod om verwerkte dierlijke eiwitten, bestemd voor vervoedering aan landbouwhuisdieren, te be- of verwerken, aan te voeren, te ontvangen, af te leveren, te vervoeren, te koop aan te bieden, te kopen of te vervreemden (artikel 2, lid 1); dit verbod (hierna: 'het art. 2 TR Verbod') gaat in op 15 december 2000;
- een verbod om verwerkte dierlijke eiwitten te vervoederen aan landbouwhuisdieren, buiten of binnen Nederland te brengen, voorhanden te hebben op bedrijven waar landbouwhuisdieren worden gehouden alsmede op bedrijven die diervoeders voor landbouwhuisdieren vervaardigen, verhandelen op- of overslaan (artikel 3 lid 1); dit verbod gaat 1 januari 2001 in.
In de toelichting komt de volgende passage voor: "Onderhavige regeling strekt tot implementatie van deze beschikking (artikel 3). Ter anticipatie op deze verplichting (tot verwijdering van verwerkte dierlijke eiwitten van de markt etc,) wordt in artikel 2 van onderhavige regeling een verbod ingesteld op het verhandelen, afleveren, transporteren en be- en verwerken van dierlijke eiwitten ten behoeve van vervoedering aan landbouwhuisdieren. Dit verbod treedt op 15 december 2000 in werking en hiermee wordt beoogd de bestaande en reeds voorgenomen productieprocessen te doen 'opdrogen' en daarmee het bedrijfsleven kosten en moeite te besparen om op 1 januari 2001 eventueel afgezette en vervaardigde producten te moeten terughalen."
1.2. Cagemax heeft aangevoerd dat zij bij het ingaan van het art. 2 TR Verbod nog een voorraad van 3.866.905 kg te verhandelen diermeel had met een handelswaarde van € 1.388.776,55. Vanwege het verbod kon die voorraad niet meer verhandeld worden, waardoor deze geheel haar waarde verloor. Bij brief van 12 mei 2003 is de Staat voor deze schade aansprakelijk gesteld. ((4))
1.3. Met een op 30 oktober 2003 uitgebrachte dagvaarding heeft Cagemax tegen de Staat bij de rechtbank 's-Gravenhage een procedure aanhangig gemaakt, waarin zij vordert om voor recht te verklaren dat "de gedaagde jegens eiseres onrechtmatig heeft gehandeld als onder 2.2. van de dagvaarding bedoeld" en om "haar (lees: hem) te veroordelen aan eiseres te vergoeden een bedrag van € 1.388.775,55 (...), vermeerderd met de wettelijke interest daarover vanaf de dag der dagvaarding tot de dag der algehele voldoening".
2. Verloop van de procedure
2.1. Onder 2.2 van de op 30 oktober 2003 uitgebrachte dagvaarding heeft Cagemax het aan de Staat verweten onrechtmatig handelen als volgt onderbouwd of uitgewerkt. Naar de mening van Cagemax heeft de Staat/Minister LNV jegens haar onrechtmatig gehandeld, nu hij:
a. in strijd met de zorgvuldigheid, die jegens (o.m.) eiseres in acht had behoren te worden genomen, de Tijdelijke Regeling met daarin het art. 2 TR Verbod in werking heeft doen treden op een datum, gelegen ruim voor de datum waartoe Beschikking 2000/766/EG hem noopte (15 december 2000 i.p.v. 1 januari 2001) en zonder dat, mede gelet op de belangen van (o.m.) eiseres, zwaarwegende openbare belangen de minister hiertoe dwongen. Aldus heeft de Minister de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, jegens (o.m.) eiseres geschonden; (vgl. art. 3.2 jo. art. 3.1 lid 2 Algemene Wet Bestuursrecht, alsmede art. 3.14 BW);
b. het art. 2 TR Verbod heeft afgekondigd zonder (o.m.) eiseres daarvoor enige (financiële) compensatie te bieden, hetgeen in strijd met de zorgvuldigheid en het égalité-beginsel is te achten.
2.2. De Staat bestrijdt de vordering van Cagemax in zijn conclusie van antwoord. Onder 3 van die conclusie voert de staat als primair verweer aan dat het art. 2 TR Verbod rechtstreeks voortvloeit uit Beschikking 2000/766/EG. Het Verbod strekte ertoe om op 1 januari 2001 te kunnen voldoen aan de in de Beschikking 2000/766/EG gestelde eis dat alle verwerkte dierlijke eiwitten, die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren, worden verwijderd van de markt, uit de distributiekanalen en uit de opslag bij landbouwbedrijven. De Minister LNV gaf derhalve met het opleggen van dat verbod uitvoering aan communautaire regelgeving. Uit artikel 288 EG-verdrag volgt dat een lidstaat niet tot vergoeding van schade is gehouden in geval de schade het gevolg is van communautaire regelgeving. Onder 4 van genoemde conclusie wordt subsidiair, nl. ook indien het art. 2 TR Verbod niet kan worden gezien als een rechtstreeks uit de Beschikking 2000/766/EG voortvloeiende maatregel, betoogd dat er dan evenmin een gehoudenheid van de Staat tot vergoeding van de schade bestaat. De Minister LNV was uit hoofde van de artikelen 19 jo. 13 van de Landbouwwet en artikel 10 lid 1, vierde alinea, van de Richtlijn 90/425/EEG((5)) bevoegd tot het invoeren per 15 december 2000 van het Verbod, terwijl voorts het invoeren van het Verbod niet stoelt op een onzorgvuldige afweging van belangen en evenmin in strijd is met het égalité-beginsel. In verband met dit laatste voert de Staat onder meer aan dat de opgevoerde schade, indien geleden als door Cagemax gesteld, kan worden beschouwd als behorend tot het normale bedrijfsrisico van Cagemax: de maatregel was voorzienbaar; de schade is niet van een zodanige omvang dat zij leidt tot liquidatie van het bedrijf van Cagemax; voor zover door Cagemax schade is geleden in de vorm van kosten van transport en vernietiging van verwerkte dierlijke eiwitten, is deze schade vergoed. Bovendien heeft Cagemax niet aangetoond dat zij deel uitmaakt van een 'beperkte groep instellingen, die onevenredig nadelig door de Tijdelijke Regeling is getroffen'.
2.3. Cagemax reageert op een en ander in haar conclusie van repliek, met dien verstande dat zij niet bestrijdt de stelling van de Staat dat de Minister LNV - op zichzelf genomen - uit hoofde van de artikelen 19 jo. 13 van de Landbouwwet en artikel 10 lid 1, vierde alinea, van de Richtlijn 90/425/EEG een bevoegdheid toekomt om een verbod in te voeren als met de Tijdelijke Regeling per 15 december 2000 is ingevoerd. Anders gezegd, Cagemax blijft bij haar eerdere onderbouwing van het onrechtmatige handelen van de Staat/de Minister LNV, te weten dat de Minister de zojuist genoemde, op zichzelf niet bestreden bevoegdheid onzorgvuldig heeft uitgeoefend, doordat hij (a) bij het invoeren van het verbod, waartoe hij niet krachtens Beschikking 2000/766/EG verplicht was, de betrokken belangen niet zorgvuldig heeft afgewogen en (b) nagelaten heeft de door Cagemax geleden schade voor zijn rekening te nemen.((6))
2.4. In haar vonnis d.d. 13 april 2005 wijst de rechtbank de vorderingen van Cagemax af. Zij is met de Staat van oordeel dat de Minister LNV, om op 1 januari 2001 te voldoen aan artikel 3 van Beschikking 2000/766/EG, gehouden was om een maatregel te nemen als neergelegd in artikel 2 van de Tijdelijke Regeling (rov. 3.1). Daarmee kon worden voorkomen dat er op 1 januari 2001 grote hoeveelheden verwerkte dierlijke eiwitten op veehouderbedrijven aanwezig zouden zijn. Het gegeven dat de Minister met het art. 2 TR Verbod uitvoering heeft gegeven aan artikel 3 van Beschikking 2000/766/EG, brengt mee dat de Staat niet op de twee door Cagemax daarvoor aangevoerde gronden aansprakelijk kan worden gehouden voor de door haar gestelde schade.
In rov. 3.4 overweegt de rechtbank nog, in het licht van het zojuist vermelde oordeel ten overvloede, dat en waarom het beroep van Cagemax op strijd met het égalité-beginsel niet opgaat.
2.5. Cagemax komt van het vonnis van de rechtbank in beroep bij het hof 's-Gravenhage. Ter bestrijding van dat vonnis draagt zij vijf grieven aan, waarvan de vijfde zelfstandige betekenis mist. In het kader van grief 1 voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat het art. 2 TR Verbod nodig was om het in artikel 3 van Beschikking 2000/766/EG opgenomen verbod van vervoederen, in voorraad hebben van verwerkte dierlijke eiwitten etc. op boerderijniveau te effectueren, en dat bovendien de invoering van het art. 2 TR Verbod op een onzorgvuldige belangenafweging berust door na te laten te onderzoeken welke voorraden er nog bij de handelsbedrijven waren en welke consequenties het verbod voor deze bedrijven zou hebben. Met de grieven 2, 3 en 4 worden deelbeslissingen bestreden, waarop de afwijzing door de rechtbank van het beroep van Cagemax op schending van het égalité-beginsel berust.
De Staat bestrijdt de grieven.
2.6. In zijn op 7 juni 2007 uitgesproken arrest verklaart het hof het hoger beroep van Cagemax ongegrond. In rov. 2.2 laat het hof in het midden of de Staat/Minister LNV op grond van Beschikking 2000/766/EG verplicht was om de Tijdelijke Regeling en daarmee het art. 2 TR Verbod reeds per 15 december 2000 te laten ingaan. Hij onderzoekt of de Minister LNV jegens Cagemax onrechtmatig heeft gehandeld vanwege een onzorgvuldige belangenafweging (rov. 2.2) en een schending van het égalité-beginsel (rov. 2.4 en 2.5). Het hof komt tot de slotsom dat beide aangevoerde redenen voor onrechtmatig handelen van de Minister LNV jegens Cagemax niet opgaan.
2.7. Op 6 september 2007 stelt Cagemax cassatieberoep in. Het daartoe uitgebrachte exploot bevat een cassatiemiddel dat uit zes onderdelen bestaat. In die onderdelen worden, kort samengevat, de volgende punten aangesneden:
- Onderdeel 1: het hof heeft miskend dat het per 15 december 2000 laten ingaan van het art. 2 TR Verbod in strijd is met dwingend communautair recht; hiertoe had het hof zonodig door aanvulling van de rechtsgronden dienen te concluderen.
- Onderdeel 2: de in onderdeel 1 vermelde strijd met dwingend communautair recht brengt mee dat onjuist is het oordeel van het hof dat de Minister LNV in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het verbod van verhandelen etc. van verwerkte dierlijke eiwitten reeds per 15 december 2000 van kracht te laten worden.
- Onderdeel 3: het hof is ten onrechte niet tot de conclusie gekomen dat voor het art. 2 TR Verbod ook naar het nationale recht de vereiste wettelijke grondslag ontbrak; tot die conclusie had het hof zonodig door aanvulling van de rechtsgronden moeten komen.
- Onderdeel 4: het is onbegrijpelijk dat het hof het art. 2 TR Verbod niet heeft opgevat als een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM; daardoor is ten onrechte althans zonder een afdoende motivering daarvoor, achterwege gebleven de weging of de gedwongen vernietiging van voorraden heeft plaatsgevonden zonder redelijke verhouding tussen de gebruikte middelen en de doelen die men wil bereiken, voor welke weging alle aanleiding bestond.
- Onderdeel 5: onjuist en/of niet naar de eisen van de wet gemotiveerd zijn de oordelen dat de invoering van de Tijdelijke Regeling voorzienbaar was en dat ondernemers als Cagemax ervoor dienden te zorgen dat zij met inachtneming van een termijn van vier werkdagen op een andere, niet door de verboden getroffen wijze van bedrijfsvoering kunnen overschakelen zonder dat de winstgevendheid van het bedrijf verloren gaat.
- Onderdeel 6: ten onrechte heeft het hof het bewijsaanbod van Cagemax gepasseerd.
Cagemax heeft haar standpunt in cassatie nog schriftelijk laten toelichten.((7))
2.8. De Staat heeft in zijn conclusie van antwoord tot verwerping van het cassatieberoep geconcludeerd. Deze conclusie is door de Staat nader onderbouwd in de Schriftelijke Toelichting en Nota van dupliek van zijn zijde. De Staat bestrijdt de voor Cagemax aangevoerde klachten inhoudelijk, maar aan de inhoudelijke bestrijding van de klachten in de onderdelen 1, 3 en 4 gaat vooraf het verweer, kort gezegd, dat die klachten in cassatie niet toelaatbare nova inhouden en zij reeds om die reden geen doel kunnen treffen.
3. Bespreking van de onderdelen 1 en 3 van het cassatiemiddel
3.1 Eerst wordt stilgestaan bij het verweer van de Staat dat de onderdelen 1 en 3 een ongeoorloofd novum in cassatie vormen (§§ 3.2 t/m 3.6). Vervolgens worden onderdeel 3 (§§ 3.7 t/m 3.10) en onderdeel 1 (§§ 3.11 t/m 3.21) nog inhoudelijk besproken.
A. Het verweer van de Staat van 'ontoelaatbaar novum in cassatie'
3.2 De klachten in de onderdelen 1 en 3, die - kort gezegd - hierop neerkomen dat het hof heeft miskend dat het dwingend communautaire en nationale recht geen ruimte boden voor het per 15 december 2000 laten ingaan van het art. 2 TR Verbod, dienen naar de mening van de Staat al hierop te stranden dat zij uitgaan van een grondslag van de schadevergoedingsvordering, die niet eerder voor die vordering is aangevoerd en in cassatie niet voor het eerst ter sprake kan worden gebracht. De Staat stelt hiermee de vraag naar de grenzen van de rechtsstrijd in de vorige instanties en in samenhang daarmee in cassatie aan de orde. Alvorens op die grenzen in het onderhavige geval in te gaan, worden eerst enkele algemenere opmerkingen over het thema 'grenzen van de rechtsstrijd' gemaakt.
de grenzen van de rechtsstrijd in het algemeen((8))
3.3 Belangrijke ingrediënten van een gerechtelijke procedure zijn de 'feiten' en het
'recht'. Het thema 'grenzen van de rechtsstrijd' heeft bij een procedure op tegenspraak((9)) betrekking op de verdeling tussen de bij de procedure betrokken personen - de procespartijen en de rechter - van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden ter zake van ieders inbreng in de procedure voor wat betreft de 'feiten' en het 'recht'. Bij de uitoefening van die bevoegdheden en verantwoordelijkheden spelen twee regels van de goede procesorde een belangrijke rol. De eerste regel is de regel van hoor en weder-hoor: iedere partij dient de gelegenheid te hebben om te reageren op wat ten processe wordt ingebracht. De tweede regel, die mede in dienst staat van de eerste, heeft betrekking op de plicht tot substantiëring van de stellingen: iedere procespartij dient de inbreng, waarvoor zij de verantwoordelijkheid draagt, zodanig concreet en inzichtelijk uit te voeren dat het voor de andere partij duidelijk is wat eerstgenoemde partij op welke grond of gronden in de procedure nastreeft. Die duidelijkheid moet worden verschaft, opdat die andere partij weet waartegen zij zich heeft te verdedigen.((10))
3.3.1 Voor de inbreng van de procespartijen geldt in hoofdlijn het volgende.
Het is aan de eisende procespartij om te bepalen wat zij eist (de eis) en op welke gronden zij die eis baseert (zie de artikelen 111, lid 2 sub d en 130, lid 1 Rv.), en aan de verwerende partij om uit te maken in hoeverre en op welke gronden zij de eis bestrijdt (artikel 128, lid 2 Rv).((11)) Tijdens het processuele debat dienen dus zowel de eis als het verweer van gronden te worden voorzien. De aan te voeren gronden dienen 'feiten' in te houden, waaronder in dit verband niet enkel empirisch vast te stellen feiten zijn te verstaan maar ook rechtsfeiten. Deze feiten vormen de 'feitelijke' grondslag van de eis en het verweer. De rechtsfeiten kunnen betrekking hebben op subjectieve rechten maar ook op omstandigheden of toestanden, waaraan het recht rechtsgevolgen pleegt te verbinden. Wat die rechtsgevolgen betreft, valt vooral te denken aan het ontstaan van vorderingsrechten en/of verplichtingen of omgekeerd het geheel of gedeeltelijk vervallen van vorderingsrechten en/of verplichtingen, althans het geheel of gedeeltelijk niet toegestaan zijn van de uitoefening van rechten.
Een vraag is hoe specifiek een rechtsfeit dient te worden gesteld, in het bijzonder hoever dient de juridische kant ervan te worden uitgewerkt? Deze vraag, die de verhouding tot artikel 25 Rv raakt, valt niet in zijn algemeenheid te beantwoorden. Soms hoeft het beroep op een rechtsfeit, althans in eerste instantie, uit niet meer te bestaan dan uit het aangeven van dat rechtsfeit met de gangbare juridische term. Hier kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het beroep op een subjectief recht als grondslag voor een ingeroepen rechtsgevolg. Maar vaak zal een nadere uitwerking en/of onderbouwing van het rechtsfeit meteen geboden zijn. Dat zal bij het rechtsfeit onrechtmatige daad veelal vereist zijn. Omdat het rechtsfeit onrechtmatige daad zich in meer gedaanten kan voordoen (zie artikel 6:162 lid 2 BW) en daarbij heel verschillende feiten en omstandigheden een rol kunnen spelen, zal de procespartij, die aan zijn eis als rechtsfeit een onrechtmatige daad ten grondslag legt, nader dienen aan te geven van welk type onrechtmatige daad hij uitgaat en welke concrete feiten en omstandigheden daarbij betrokken zijn. Blijft de nadere onderbouwing achterwege dan zal dat tot afwijzing van de vordering leiden. De rechtvaardiging voor de afwijzing is mede hierin te vinden dat zonder die nadere onderbouwing de wederpartij zich niet naar behoren tegen de ingestelde vordering zal kunnen verweren.
Partijen mogen - en zullen vaak ook - beschouwingen aan het recht wijden, teneinde toe te lichten waarom naar hun mening uit de aangevoerde 'feiten' het door hen ingeroepen rechtsgevolg en in het verlengde daarvan de toe- of afwijzing van de vordering volgt. Gezien de hierna te bespreken taak van de rechter op dit vlak, kan echter in het achterwege gebleven zijn van beschouwingen over het recht niet reeds aanleiding worden gevonden om een vordering af te wijzen of een verweer ongegrond te bevinden.
3.3.2 Wat de rechter betreft, hij zal bij de beoordeling van de eis en van het daartegen gevoerde verweer, afgezien van feiten van algemene bekendheid en algemene ervaringsregels, die (rechts)feiten buiten aanmerking moeten laten die niet binnen het verband van de procedure op regelmatige wijze te zijner kennis zijn gekomen en zijn komen vast te staan. Zelf op zoek gaan naar (rechts)feiten, is de rechter derhalve niet toegestaan (artikel 149 Rv); bevorderen dat feiten worden ingebracht mag hij wel (artikel 22 Rv). Maar ook feiten die hem binnen het verband van de procedure op regelmatige wijze ter kennis zijn gekomen, mag hij - in beginsel - niet bij de beoordeling van de eis en het verweer in aanmerking nemen, indien zij door de eisende partij of de verwerende partij niet ten grondslag zijn gelegd aan de eis respectievelijk het verweer. Ingevolge artikel 24 Rv onderzoekt en beslist de rechter immers de zaak op de grondslag van hetgeen partijen aan hun vordering, verzoek of verweer ten gronde hebben gelegd, tenzij uit de wet anders voortvloeit. Aldus de Hoge Raad recent nog in HR 24 april 2009, NJ 2009, 204, rov. 3.72. en 3.7.3.
Binnen de zojuist vermelde grenzen draagt de rechter bij de beoordeling van de eis en het verweer wel de volle verantwoordelijkheid voor de toepassing van het recht. Ingevolge artikel 25 Rv vult hij de 'rechtsgronden' aan. Hij stelt vast welke rechtsregels van belang zijn voor de beoordeling in hoeverre de eis toewijsbaar is dan wel het verweer doel treft, en wat die rechtsregels inhouden. Dat doet hij ambtshalve. Daarmee wordt bedoeld dat hij genoemde vaststelling ook verricht indien partijen geen beschouwingen aan het recht hebben gewijd en, wanneer dit laatste wel is gebeurd, dat hij aan de beschouwingen van partijen omtrent het recht niet gebonden is. Heeft bijvoorbeeld de eisende partij feiten aan haar eis ten grondslag gelegd en heeft zij die feiten verder ook nog van een juridische kwalificatie voorzien, dan is de rechter niet aan die juridische kwalificatie gebonden, tenzij de betrokken partij alleen een beoordeling met inachtneming van die kwalificatie wenst.
3.3.3 Uit hetgeen hierboven in 3.3.1 en 3.3.2 is opgemerkt, volgt dat de rechter bevoegd is en ook gehouden is om het recht toe te passen in aansluiting op de door een procespartij aangevoerde 'feitelijke' grondslag, maar het hem niet vrijstaat (rechts)feiten aan te vullen waarop een procespartij geen beroep heeft gedaan. Dit laatste ligt anders in het geval dat de rechter recht heeft toe te passen dat als recht van openbare orde valt aan te merken. Wat als recht van openbare orde moet worden beschouwd, valt niet precies aan te geven, mede omdat de inhoud van het begrip openbare orde ook bepaald wordt door de context waarin het gebruikt wordt. Binnen het verband van de artikelen 24 en 25 Rv geldt niet al het dwingend recht als recht van openbare orde. Het moet, globaal gezegd, gaan om dwingend recht waarbij, afgezien van de belangen van de procespartijen, een algemeen belang is betrokken van zodanig gewicht en bovendien in die mate, dat het tot gelding komen van dat recht niet afhankelijk behoort te zijn van de opstelling van de procespartijen in een procedure. Dat recht heeft de rechter ambtshalve toe te passen, zodra hem binnen het verband van de procedure van feiten is gebleken waarbij de toepassing van dat recht aan de orde is. Niet is vereist dat de belanghebbende procespartij op die feiten een beroep heeft gedaan ter onderbouwing van haar eis of verweer. In zoverre is de rechter in geval van recht van openbare orde niet gebonden aan de 'feitelijke grondslag' van artikel 24 Rv.
3.3.4 In appel en cassatie worden de grenzen van de rechtsstrijd nog nader bepaald door de grieven respectievelijk de middelen die door partijen worden aangedragen. Indien een beslissing in een op zichzelf bestreden uitspraak niet met een grief of een cassatiemiddel ter discussie worden gesteld, heeft de appelrechter respectievelijk de cassatierechter zich van een beoordeling van die beslissing te onthouden. Artikel 25 Rv schept daarvoor niet de ruimte. Voor de appelprocedure ligt dat in zoverre anders dat dit artikel de appelrechter wel de mogelijkheid biedt en ook verplicht om een beslissing, die op zichzelf niet is aangevochten maar wel ligt binnen het door grieven ontsloten terrein, aan recht van openbare orde te toetsen.((12))
3.3.5 Het feit dat in onderdeel 1 geklaagd wordt over miskenning door het hof van recht van de Europese Unie (communautair recht), geeft aanleiding om ook nog stil te staan bij de vraag of hetgeen hierboven in verband met de artikelen 147, 24 en 25 Rv is opgemerkt ook opgeld doet, wanneer de toepassing van communautair recht aan de orde is. In het Van Schijndel-arrest, dat het EU Hof van Justitie op 14 december 1995 naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Hoge Raad heeft uitgesproken, is een bevestigend antwoord op die vraag te vinden.((13)) In rov. 17 stelt het Hof voorop dat, bij gebreke van een daarop betrekking hebbende gemeenschapsregeling, het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor het geldend maken van rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabele aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen. Deze regels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doelmatigheidsbeginsel). In rov. 22 vervolgt het Hof met:
"(....), dat het gemeenschapsrecht de nationale rechter er niet toe verplicht, ambtshalve een rechtsgrond in het geding te brengen ontleend aan schending van gemeenschapsbepalingen, wanneer hij voor onderzoek van dat middel de hem passende lijdelijkheid zou moeten verzaken door buiten de rechtsstrijd van partijen te treden en zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die de partij die bij de toepassing belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd."
In het Van der Weerd-arrest d.d. 7 juni 2007 oordeelt het EU Hof van Justitie in dezelfde zin.((14)) Naar aanleiding van de met artikel 8:69 Awb verband houdende vraag van het College van Beroep voor het bedrijfsleven of het gemeenschapsrecht verplicht tot toetsing aan Richtlijn 85/511/EEG (tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer) ontleende gronden, die vallen buiten de grondslag van de geschillen, overweegt het Hof in rov. 36:
"(.....) dat het doeltreffendheidsbeginsel zich niet verzet tegen een nationaal voorschrift dat de nationale rechter belet ambtshalve een rechtsgrond ontleend aan gemeenschapsbepalingen in aanmerking te nemen, wanneer hij voor het onderzoek van die rechtsgrond de hem passende lijdelijkheid zou moeten verzaken door buiten de grenzen van de door partijen afgebakende rechtsstrijd te treden en zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die welke de partij die bij de toepassing van voormelde bepalingen belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd (zie arrest Van Schijndel en Van Veen, reeds aangehaald, punt 22)."
Hierop laat het Hof in rov. 41 nog volgen:
"Blijkens het voorgaande houdt in zaken als die van de hoofdgedingen het doeltreffendheidsbeginsel niet de verplichting in om ambtshalve een aan een communautaire bepaling ontleende grond, ongeacht het belang daarvan voor de communautaire rechtsorde, te onderzoeken, wanneer de partijen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om voor de nationale rechter een op gemeenschapsrecht gebaseerde grond aan te voeren."
Ondanks de in deze overweging voorkomende relativering ('in zaken als die van de hoofdgedingen'), geeft het Hof met de tussenzin: 'ongeacht het belang daarvan voor de communautaire rechtsorde', te kennen dat de rechter niet gauw aan een communautaire bepaling toepassing dient te geven buiten de grenzen van de rechtsstrijd uit overweging dat bij die bepaling de openbare orde is betrokken. Aldus ook Mok en Widdershoven in hun annotaties bij het arrest.((15))
de grenzen van de rechtsstrijd in het onderhavige geval
3.4 De vraag waar het hier in de eerste plaats om gaat, is of Cagemax haar eis van een zodanige 'feitelijke' grondslag heeft voorzien dat het hof de ruimte en dan uit hoofde van artikel 25 Rv ook de plicht had om te onderzoeken of de Minister LNV in december 2000 wel de wettelijke bevoegdheid had om het art. 2 TR Verbod al per 15 december 2000 te laten ingaan in plaats van per 1 januari 2001.
3.4.1 De eis van Cagemax houdt, voor zover hier van belang, in een verklaring voor recht dat de Staat jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld en een veroordeling van de Staat tot betaling van schadevergoeding. Aan deze eis heeft Cagemax naar het oordeel van de rechtbank in haar vonnis d.d. 13 april 2005, sub 2, ten grondslag gelegd:
"De minister heeft onrechtmatig jegens Cagemax gehandeld nu hij:
a. in strijd met de zorgvuldigheid, die jegens onder meer Cagemax in acht had behoren te worden genomen, de Regeling in werking heeft doen treden op een datum, ruim gelegen voor de datum waartoe de Beschikking hem noopte (15 december 2000 in plaats van 1 januari 2001) en zonder dat, mede gelet op de belangen van Cagemax, zwaarwegende openbare belangen de minister hiertoe noopten; aldus handelend heeft de minister de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, jegens Cagemax geschonden;
b. in strijd met de zorgvuldigheid en het zogenoemde égalité-beginsel een verbod heeft afgekondigd op een wijze als hiervoor onder a. bedoeld, zonder Cagemax daarvoor enige (financiële) compensatie te bieden."
Cagemax heeft dus blijkens bovenstaande samenvatting van de rechtbank het door haar aan haar vorderingen ten grondslag gelegde rechtsfeit van onrechtmatig handelen van de Staat in die zin uitgewerkt dat de Staat met het al op 15 december 2000 laten ingaan van het art. 2 TR Verbod in tweeërlei opzicht jegens Cagemax onzorgvuldig is geweest: (a) er heeft geen passende afweging van belangen plaatsgevonden en (b) er is geen passende financiële compensatie aangeboden. Deze samenvatting door de rechtbank van de grondslag van de eis stemt niet alleen overeen met wat Cagemax in eerste aanleg heeft gesteld (zie met name de dagvaarding in eerste aanleg, onder 2.2), maar is door Cagemax in appel ook niet bestreden. Zij heeft in appel aan de door de rechtbank samengevatte grondslag van haar eis vastgehouden. In eerste aanleg en ook in appel heeft Cagemax dus niet aangevoerd, dat de Minister LNV onrechtmatig heeft gehandeld omdat noch de Landbouwwet noch het communautaire recht hem de bevoegdheid verschafte om het art. 2 TR Verbod reeds per 15 december 2000 in werking te laten treden in plaats van per 1 januari 2001. Niet de aan-/afwezigheid van een wettelijke basis voor die bevoegdheid stelde Cagemax in eerste aanleg en appel aan de orde, maar wel de wijze van uitoefening van de bevoegdheid.
3.4.2 Wel heeft de Staat in verband met de invoering van het art. 2 TR Verbod in 4.2.1 van de conclusie van antwoord gesteld: "De Staat was dan ook alleszins tot het nemen van die maatregelen bevoegd (art. 19 lid 1 jo. art. 13 lid 1 sub b Landbouwwet, zie voorts art. 10 van Richtlijn 90/425/EEG)". De Staat heeft dus de bevoegdheid van de Minister LNV om de Tijdelijke Regeling voor wat betreft het daarin opgenomen art. 2 TR Verbod reeds per 15 december 2000 in werking te laten treden ter sprake gebracht en hij heeft in dat verband gewezen op de Landbouwwet en op communautair recht. De Staat is nog een stap verder gegaan. Hij heeft ter afwering van de schadevordering het primaire standpunt ingenomen dat de Minister LNV niet alleen bevoegd maar vanwege de Beschikking 2000/766/EG ook verplicht was om het zojuist genoemde verbod al per 15 december 2000 van kracht te laten worden. Dat ligt besloten in wat de Staat onder 3 van de conclusie van antwoord in eerste aanleg heeft gesteld. Blijkens rov. 3.1 van haar vonnis d.d. 13 april 2005 heeft de Rechtbank de stellingen van de Staat ook aldus opgevat. Bij dit primaire verweer is de Staat in appel gebleven; zie de memorie van antwoord, onder 1. Cagemax is op de door de Staat gestelde bevoegdheid in het geheel niet ingegaan. Zij bestreed alleen dat voor de Staat de door deze gestelde verplichting bestond. De Beschikking 2000/766/EG noopte niet tot het laten ingaan van het art. 2 TR Verbod.((16))
3.4.3 Het enkele feit dat de Staat in het kader van zijn verweer tegen de vorderingen van Cagemax heeft gesteld dat de Minister LNV krachtens de Landbouwwet en communautair recht de bevoegdheid had om het art. 2 TR Verbod reeds per 15 december 2000 te laten ingaan, vormt niet een voldoende basis voor een onderzoek door het hof op de voet van artikel 25 Rv naar de aan- of afwezigheid van een wettelijke grondslag voor die bevoegdheid. Weliswaar heeft Cagemax aan haar vorderingen het rechtsfeit van onrechtmatig handelen van de Minister LNV ten grondslag gelegd, maar dat rechtsfeit heeft zij niet nader in die zin gespecificeerd dat de Minister een verbod heeft ingevoerd op een moment dat de wet hem de bevoegdheid daartoe niet bood. Hierdoor is de bevoegdheidsvraag niet een onderdeel geworden van de feitelijke grondslag van de vorderingen van Cagemax. Indien het hof, zoals door Cagemax in cassatie wordt bepleit, op de bevoegdheidsvraag zou zijn ingegaan in het kader van de beoordeling van de vordering van Cagemax om voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld, zou het buiten de grenzen van de rechtsstrijd zijn getreden. Het zou dan een punt in aanmerking hebben genomen, waarop de Staat zijn verdediging uiteindelijk niet heeft gericht en vanwege de opstelling van Cagemax ten processe ook niet heeft hoeven richten.
3.4.4 Het hiervoor onder 3.4.1 t/m 3.4.3 gestelde brengt mee dat het antwoord op de hierboven in 3.4 opgeworpen vraag moet luiden dat, gelet op de 'feitelijke' grondslag van de eis, het hof niet de ruimte en bijgevolg ook niet uit hoofde van artikel 25 Rv de plicht had, om te onderzoeken of in december 2000 er voor het besluit van de Minister LNV om het art. 2 TR Verbod al per 15 december 2000 in te laten gaan in plaats van per 1 januari 2001 een voldoende wettelijke basis bestond.
3.5 De zojuist genoemde ruimte en plicht zullen echter wel aanwezig moeten worden geoordeeld, indien bij het opwerpen en beantwoorden van de bevoegdheidsvraag een belang van openbare orde is betrokken en dan bovendien in een zodanige mate dat er voor de rechter een verplichting bestaat om voor dat belang te waken, los van de onderbouwing die Cagemax aan haar eis heeft gegeven.
3.5.1 Het directe belang dat in de onderhavige procedure op de voorgrond staat en waarvoor Cagemax ook opkomt, betreft het verkrijgen van een vergoeding voor schade die zij stelt te hebben geleden, doordat de Minister LNV het art. 2 TR Verbod per 15 december 2000 heeft laten ingaan. Dat is als een sterk aan de persoon van de gelaedeerde verbonden belang te beschouwen en niet als een belang dat in het maatschappelijk verkeer van zodanig groot gewicht is dat de rechter de behartiging daarvan niet aan de gelaedeerde mag overlaten. Dit betekent dat hier niet met een beroep op de openbare orde kan worden aangenomen dat het hof de ruimte én de plicht had om zich buiten de door Cagemax voor haar eis aangevoerde feitelijke grondslag in te laten met de vraag van de aan- of afwezigheid van de bevoegdheid van de Minister LNV om al op 15 december 2000 het verhandelen etc. van verwerkte dierlijke eiwitten te verbieden.((17))
Gelet op wat hierboven in 3.3.5 is opgemerkt over openbare orde in samenhang met het Europees communautair recht, lijkt ook dat recht geen aanleiding te geven om te dezen anders te oordelen. Er speelt in de onderhavige zaak, naar het voorkomt, niet mede een communautair belang van zo fundamenteel gewicht en in een zodanig concrete mate, dat het hof ertoe had moeten overgaan om ter behartiging van dat belang communautair recht toe te passen buiten de grenzen van de rechtsstrijd.
3.6 Wat hiervoor in 3.2 t/m 3.5.1 is opgemerkt, voert tot de slotsom dat het primaire verweer tegen de onderdelen 1 en 3 van het cassatiemiddel, namelijk dat deze onderdelen betrekking hebben op een in cassatie ongeoorloofd novum, doel treft.
3.7 Mede uit de overweging dat de Hoge Raad zich wellicht niet in deze slotsom kan vinden, is besloten om hierna de onderdelen 1 en 3 inhoudelijk te bespreken. Eerst zal aan onderdeel 3 aandacht worden geschonken.
B. Onderdeel 3: ontbreken van een nationale wettelijke grondslag
3.8 De Tijdelijke Regeling is een ministeriële regeling met algemeen verbindende voorschriften. Het uitvaardigen van een dergelijke regeling is alleen toegestaan, indien bij formele wet de bevoegdheid daartoe aan de minister is gedelegeerd.((18)) Die eis van (directe of indirecte) delegatie bij formele wet geldt ook in geval van implementatie van communautair recht bij ministeriële regeling.((19))
3.9 In de considerans bij de Tijdelijke Regeling wordt naar artikel 19 van de toen vigerende Landbouwwet (LW) verwezen met het kennelijke doel om daarmee aan te geven waaraan de bevoegdheid van de Minister LNV tot het uitvaardigen van de Tijdelijke Regeling is ontleend. Lid 1 van dat artikel luidt:
"Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen; het vierde lid van dat artikel is van overeenkomstige toepassing."
Het eerste lid van artikel 13 LW vermeldt twee doeleinden, te weten:
a. bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers;
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Gemeenschap, voor zover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
De gedragingen, genoemd in het tweede lid, onder b, van artikel 13 LW, betreffen:
"het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aan-voeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten."
Het doeleinde dat in lid 1, sub b, van artikel 13 LW wordt genoemd, is in dat artikel ingevoegd bij de Wet d.d. 23 juni 1966 tot wijziging van de Landbouwwet ter bevordering van een goede uitvoering van het gemeenschappelijke beleid van de Europese Economische Gemeenschap op het gebied van de landbouw, Stb. 1966, 278. Daarmee ging de in artikel 19 LW aan de Minister LNV gedelegeerde bevoegdheid tot regelgeving met betrekking tot de in lid 2, sub b, van artikel 13 LW genoemde gedragingen ook inhouden het invoeren van regels in het verband van het implementeren van regelgeving en aanbevelingen van de Europese Gemeenschap, voor zover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In de Memorie van Toelichting - TK 1965/1966, 8 387, nr. 3, blz. 1, §2 - wordt gesproken van gebruik van deze bevoegdheid "onafhankelijk van de huidige strekking der wet" en "ter uitvoering van EEG-regelingen, welke betrekking hebben op het gemeenschappelijke markt- en prijsbeleid". De eerste zinsnede wijst op een bedoeling om in een ruime bevoegdheid te voorzien, de tweede zinsnede suggereert een zekere inperking van de bevoegdheid voor wat betreft het type uit te voeren EEG-regeling. Nu echter de formulering van het toegevoegde doeleinde heel algemeen luidt: regelgeving en aanbevelingen voor zover deze betrekking hebben 'op het gemeenschappelijk landbouwbeleid', laat artikel 19 LW zich toch in die zin verstaan dat het ook kan worden benut als basis voor implementatie van regelgeving en aanbevelingen, waarbij ook andere aspecten van het gemeenschappelijke landbouwbeleid dan markt- en prijsbeleid (mede) een rol spelen, zoals de gezondheid van mens en dier. Het is overigens heel wel mogelijk dat bij een communautaire regeling alle drie genoemde aspecten tegelijkertijd een rol spelen. In de considerans bij de Regeling verbod diermelen in diervoeders d.d. 22 februari 1999((20)), waarop de Tijdelijke Regeling met het art. 2 TR Verbod beoogt een wijziging aan te brengen, wordt ook naar artikel 19 LW verwezen.
3.10 De vraag is nu of artikel 19 LW een voldoende grondslag bood voor het uitvaardigen van de Tijdelijke Regeling, meer in het bijzonder voor het uitvaardigen van het daarin vervatte art. 2 TR Verbod.
3.10.1 De per 15 december 2000 verboden gedragingen zijn onder de gedragingen te brengen, die in lid 2 onder b van artikel 13 LW worden genoemd.
3.10.2 Van de twee in lid 1 van artikel 13 LW genoemde doeleinden komt alleen het onder b genoemde doeleinde in aanmerking. Kan worden gezegd dat het art. 2 TR Verbod is te beschouwen als gegeven ter uitvoering van een communautaire regeling als bedoeld in lid 1 van artikel 13 LW? De communautaire regeling waarom het gaat, is Beschikking 2000/766/EG. Deze Beschikking werd pas op 1 januari 2001 van kracht. Kan niettemin gezegd worden dat daaraan al met het art. 2 TR Verbod al op 15 december 2000 uitvoering kon worden gegeven? Een bevestigend antwoord is, naar het toeschijnt, op zijn plaats om de volgende in onderling verband te beschouwen redenen:
a. Beschikking 2000/766/EG was al vastgesteld (op 4 december 2000) en de datum van van kracht worden ervan (1 januari 2001) stond ook vast.
b. Beschikking 2000/766/EG hield in artikel 3, lid 1, sub b de opdracht aan de Lid-Staten in om er voor zorg te dragen dat alle verwerkte dierlijke eiwitten, die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen, worden verwijderd van de markt, uit de distributiekanalen en uit opslag bij landbouwbedrijven. Hoe aan die opdracht verder uitvoering diende te worden gegeven, wordt in Beschikking 2000/766/EG niet nader aangegeven. Het was derhalve aan de individuele Lid-Staten om, zoals bij een EG-richtlijn in het algemeen het geval is, de maatregelen uit te denken en door te voeren om het in de opdracht besloten doel te bereiken.
c. De aanleiding voor het uitvaardigen van de Tijdelijke Regeling was gelegen in de vaststelling op 4 december 2000 en de inwerkingtreding per 1 januari 2001 van Beschikking 2000/766/EG.
d. Het art. 2 TR Verbod, hoewel gedetailleerder van inhoud, sluit wat strekking betreft aan bij het verbod in artikel 3, lid 1, sub a van Beschikking 2000/766/EG.
e. Blijkens de Toelichting op de Tijdelijke Regeling werd met het art. 2 TR Verbod beoogd de bestaande en reeds voorgenomen productieprocessen te doen 'opdrogen' en daarmee het bedrijfsleven kosten en moeite te besparen om op 1 januari 2001 eventueel afgezette en vervaardigde producten te moeten terughalen. Op blz. 3 van de brief van 12 december 2000 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer((21)), welke brief betrekking had op de toen opspelende BSE-problematiek, merkt de Minister LNV over het oogmerk van het Verbod en de ingangsdatum 15 december 2000 op: "Ik heb in dezelfde regeling (Tijdelijke Regeling) een verbod ingesteld op het verhandelen, afleveren, transporteren en be- of verwerken van dierlijke eiwitten ten behoeve van vervoedering aan landbouwhuisdieren. Dit verbod treedt op 15 december 2000 in werking om het verbod tot het vervoederen van dierlijk eiwit per 1 januari a.s. op boerderij niveau te kunnen effectueren. Voor dit laatste is het noodzakelijk dat in de veevoederindustrie al een productieverbod per 15 december van kracht is, zodat nieuwe voorraadvorming van diervoeder met diermeel wordt voorkomen. Daarbij wordt tevens voorkomen dat vanaf 1 januari voorraden tegen hoge kosten terug zouden moeten worden teruggehaald."
Een en ander laat toe het art. 2 TR Verbod te zien als een maatregel ter uitvoering van Beschikking 2000/766/EG. Het Verbod strekte er immers onmiskenbaar toe het verwijderen van verwerkte dierlijke eiwitten, die bestemd waren als voeder voor landbouwhuisdieren, van de markt en uit de distributiekanalen en opslag bij landbouwbedrijven te bevorderen en stond daarmee geheel in het teken van de opdracht die in artikel 3 lid 1, onder b, van Beschikking 2000/766/EG aan de Lid-Staten wordt verstrekt. Het feit dat Beschikking 2000/766/EG formeel juridisch op 15 december 2000 nog niet van kracht was, doet aan de hiervoor genoemde omstandigheden niet af.
Of Beschikking 2000/766/EG en ander communautair recht toelieten dat aan die Beschikking met al op 15 december 2000 ingaande maatregelen uitvoering werd gegeven op de wijze als met het art. 2 TR Verbod is geschied, is een andere vraag. Op die vraag wordt hieronder ingegaan.
3.10.3 Het hierboven in 3.10.1 en 3.10.2 gestelde brengt mee dat de hierboven in 3.10 opgeworpen vraag of artikel 19 LW een voldoende basis bood voor het uitvaardigen van de Tijdelijke Regeling en met name voor het daarin opgenomen verbod, dat op al 15 december 2000 in werking trad, bevestigend kan worden beantwoord.
3.11 Uit de hiervoor in 3.10.3 vermelde conclusie volgt verder dat onderdeel 3 ook om juridisch inhoudelijke redenen geen doel treft.
C. Onderdeel 1: strijd met communautair recht
3.12 In onderdeel 1 wordt aangevoerd dat het invoeren van het art. 2 TR Verbod per 15 december 2000 in strijd is met communautair recht. In dat verband wordt in onderdeel 1 verwezen naar Beschikking 94/381/EG van de Commissie((22)) en naar Beschikking 2000/766/EG. De eerstgenoemde Beschikking houdt in het gebod aan de Lid-Staten om binnen 30 dagen na de kennisgeving van de Beschikking het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de vervoedering van herkauwers te verbieden. Maar Lid-Staten die een systeem toepassen waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers, kunnen via een bepaalde procedure door de Commissie worden gemachtigd om vervoedering van eiwit afkomstig van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan. De introductie van genoemd verbod stoelt onder meer op de overweging dat wordt aangenomen dat BSE bij rundvee veroorzaakt wordt door van herkauwers afkomstig eiwit dat het BSE-agens bevat.
3.13 Beide beschikkingen zijn gebaseerd op artikel 10 lid 4 van de Richtlijn 90/425/ EEG van de Raad.((23)) Aan deze Richtlijn liggen onder meer de volgende twee overwegingen ten grondslag:
"Overwegende dat, voor een harmonieuze werking van de gemeenschappelijke markt-ordeningen voor dieren en produkten van dierlijke oorsprong, de diergeneeskundige en zoötechnische belemmeringen voor de ontwikkeling van het intracommunautaire handelsverkeer in de betrokken dieren en produkten moeten verdwijnen; dat het vrije verkeer van dieren en landbouwprodukten in dit opzicht een fundamenteel onderdeel is van de gemeenschappelijke marktordeningen en een rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie alsmede een optimale aanwending van de produktiefactoren mogelijk moet maken.
........................
Overwegende dat het de bedoeling is de veterinaire controles ter bescherming van de gezondheid van mens en dier uitsluitend te laten plaatsvinden op de plaats van verzending; dat daartoe de essentiële eisen op het gebied van de bescherming van de diergezondheid moeten worden geharmoniseerd."
In artikel 10 lid 4 van de richtlijn is bepaald dat bij het uitbreken in een Lid-Staat van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren - van welk uitbreken de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis dienen te worden gesteld -, de Commissie volgens de in artikel 17 bedoelde procedure de nodige maatregelen vaststelt en dat zij het verdere verloop van de situatie volgt en op grond daarvan volgens dezelfde procedure de genomen beslissingen wijzigt of intrekt.
In de vierde alinea van lid 1 van genoemd artikel 10 is de volgende bepaling opgenomen:
"In afwachting van de overeenkomstig lid 4 te nemen maatregelen, kan de Lidstaat van bestemming, om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen ten aanzien van de betrokken bedrijven en centra dan wel, ingeval van een epidemische dierziekte, ten aanzien van de in communautaire voorschriften bedoelde beschermingszone."
Van getroffen conservatoire maatregelen dienen de andere Lid-Staten en de Commissie onverwijld in kennis te worden gesteld.
3.14 Omtrent de strekking en daarmee werking van de hiervoor vermelde communautaire regeling nemen partijen geheel tegengestelde standpunten in. Die standpunten laten zich, voor wat betreft de kernpunten ervan, als volgt samenvatten.
Cagemax is de mening toegedaan dat volgens de communautaire jurisprudentie met artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG en de daarop gebaseerde Beschikking 94/381/EG een volledige harmonisatie van de veterinaire beschermings- en bestrijdingsmaatregelen is bewerkstelligd op het gebied dat door dat artikel 10 en die Beschikking wordt bestreken, met als gevolg dat, zolang op EG-niveau niet anders is of wordt bepaald, het de Lid-Staten niet is toegestaan andere maatregelen te treffen dan die in Beschikking 94/381/EG zijn vermeld (ST Cagemax, blz. 21, sub a). In Beschikking 94/381/EG werd aan de lidstaten geen bevoegdheid gegeven om de in die Beschikking opgenomen verbodvoorschriften eenzijdig uit te breiden, zodat het gebruik van dierlijke eiwitten, voor zover dat niet krachtens die Beschikking moest worden verboden - zoals het gebruik van diermelen voor andere dieren dan herkauwers, alsmede het gebruik van vismeel en dicalciumfosfaat - toelaatbaar bleef én toegelaten moest blijven. Eerst vanaf 1 januari 2001 bewerkstelligden, aldus Cagemax, artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG en de Beschikkingen 2000/766/EG en 2001/9/EG((24)) op het hier aan de orde zijnde terrein opnieuw een volledige harmonisatie. Daarbij werden de lidstaten verplicht, in verband met het risico van kruisbesmetting, nauwkeurig geformuleerde aangescherpte verbodsvoorschriften, wederom met nauwkeurig omschreven uitzonderingen, door te voeren, terwijl ook in deze Beschikkingen aan de lidstaten geen bevoegdheid werd gegeven om die verbodsvoorschriften eenzijdig uit te breiden (ST Cagemax, blz. 22). Afwijking van de ingangsdatum van de Beschikking 2000/766/EG was ook niet toegestaan. Het stond de Staat dus niet vrij om al op 15 december 2000 het art. 2 TR Verbod te laten ingaan. Bij communautaire harmonisatiewetgeving worden immers in principe steeds twee verschillende doelstellingen nagestreefd, nl. de doelstelling van het vrije goederenverkeer en de doelstelling van in het onderhavige geval de gezondheidsbescherming. Bij harmonisatiewetgeving weegt de Gemeenschapswetgever de betrokken doelstellingen tegen elkaar af. Hij is ook als beste in staat die afweging te maken. Bij Beschikking 2000/766/EG had de Gemeenschapswetgever ook gewichtige redenen om het handelsverkeer in de betrokken producten nog gedurende enkele weken vrij te laten. Daarmee kregen de ondernemingen namelijk, op eenvormige wijze in alle Lid-Staten, een korte overgangsperiode om zich op de nieuwe aangescherpte voorschriften in te stellen en daarbij hun bestaande voorraden van gebruikelijke omvang zonder aanzienlijke economische verliezen op te gebruiken, zodat geen financiële tegemoetkoming behoefde te worden getroffen (ST Cagemax, blz. 23 en 24). Artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG bood de Minister LNV niet de ruimte om al per 15 december 2000 het art. 2 TR Verbod van kracht te laten worden, niet alleen omdat in de vierde alinea anticipatie op een communautaire regeling niet wordt toegestaan maar ook omdat aan de strenge voorwaarde van 'ernstige redenen' niet werd voldaan (ST Cagemax, blz. 27 t/m 30).
Volgens de Staat brengen artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG en Beschikking 94/381/EG geen volledige harmonisatie van de verbodsvoorschriften omtrent het gebruik van dierlijke eiwitten in diervoeders mee, nu het verbod in de Beschikking zich slechts richtte op de diervoeders bestemd voor herkauwers. Ten aanzien van de niet-herkauwers behielden de lidstaten hun bevoegdheden als voorzien in artikel 10 lid 4, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG (Nota van dupliek, onder 4.1). Uit het feit dat in Beschikking 2000/766/EG als datum waarop zij van kracht wordt, 1 januari 2001 wordt genoemd, kan niet worden afgeleid dat de lidstaten niet bevoegd waren om zelf nog conservatoire maatregelen in het belang van de bescherming van de mens te treffen, ook al zouden die nadelige effecten op het handelsverkeer kunnen hebben (Nota van dupliek, met name onder 4.6 t/m 4.12). De Tijdelijke Regeling - dus ook het art. 2 TR Verbod - is uitgevaardigd om ernstige redenen uit oogpunt van bescherming van de gezondheid van de mens (Nota van dupliek, onder 4.16).
3.15 Het zojuist verkort weergegeven debat tussen partijen roept drie vragen op:
a. Was een Lid-Staat na Beschikking 94/381/EG nog bevoegd binnen het kader van artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG ten aanzien van niet-herkauwers conservatoire maatregelen te treffen?
b. Kan het art. 2 TR Verbod in de Tijdelijke Regeling worden opgevat als een conservatoire maatregel in de zin van artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG, dus als een maatregel die (i) de Lid-Staat van bestemming (ii) om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid kan nemen (iii) in afwachting van overeenkomstig lid 4 van artikel 10 door de Commissie te nemen maatregelen?
c. Staat het feit dat in Beschikking 2000/766/EG is bepaald dat de Beschikking 1 januari 2001 van kracht wordt, er aan in de weg dat de Minister LNV in anticipatie op die Beschikking het art. 2 TR Verbod al op 15 december 2000 in werking liet treden?
Voor de beantwoording van deze drie vragen is uitleg van de Richtlijn 90/425/EEG, Beschikking 94/381/EG en Beschikking 2000/766/EG vereist. Te dien aanzien is het laatste woord aan het EU Hof van Justitie . Pas wanneer het door de Staat gevoerde verweer van ongeoorloofd novum in cassatie geen doel treft, zou er aanleiding kunnen zijn om de vragen in het kader van het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie voor te leggen. De vragen geven aanleiding tot de volgende voorlopige opmerkingen.
Vraag c
3.16 Aan vraag c komt te dezen doorslaggevende betekenis toe in die zin dat, ook al zou het laten ingaan op 15 december 2000 van het art. 2 TR Verbod toelaatbaar zijn onder Richtlijn 90/425/EEG en Beschikking 94/381/EG, dan nog hangt de toelaatbaarheid van deze ingangsdatum hiervan af of deze datum verenigbaar is met de bepaling in Beschikking 2000/766/EG dat deze beschikking op 1 januari 2001 van kracht wordt. Daarom wordt eerst bij vraag c stilgestaan.
3.16.1 In het enkele feit dat het art. 2 TR Verbod inging vóór 1 januari 2001, de datum waarop Beschikking 2000/766/EG volgens het daarin opgenomen artikel 4 van kracht zou worden, hoeft nog geen aanleiding te worden gevonden om het Verbod in strijd met communautair recht, meer in het bijzonder Beschikking 2000/766/EG, te achten. Hiervoor is steun te vinden in de uitspraak van 5 december 2000 van het EU Hof van Justitie in de zaak C-477/98 (Eurostock/Noord-Ierland).((25)) Het Verenigd Koninkrijk neemt op 29 december 1997 een besluit dat inhoudt een verbod van import in Noord-Ierland van bepaald BSE-risicomateriaal. Dat gebeurde enkele dagen nadat de Commissie het inwerking treden van Beschikking 97/534/EG had uitgesteld. Die Beschikking voorzag in een zelfde verbod als het zojuist genoemde besluit van het Verenigd Koninkrijk inhield. De vraag rees of het Verenigd Koninkrijk het besluit nog op de voet van het - met artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG grote gelijkenis vertonende - artikel 9, lid 1, vierde alinea van Richtlijn 89/662/EEG((26)) - had mogen nemen, nu Beschikking 97/534/EG weliswaar al was vastgesteld maar de inwerkingtreding daarvan was uitgesteld. Het EU Hof beantwoordt die vraag bevestigend. Daartoe overweegt het Hof in rov. 60:
"Dit zou anders zijn, indien de toepassing van de communautaire beschermings-maatregel werd uitgesteld op de uitdrukkelijke grond dat vóór die datum geen nationale of communautaire maategel noodzakelijk is. In dat geval zou het uitstel van de toepassing van de communautaire bepaling aldus moeten worden opgevat, dat zij de vaststelling van voorlopige maatregelen door de lidstaten in afwachting van de toepassing van de communautaire maatregel verbiedt."
In de rov. 63 t/m 72 neemt het EU Hof nog in aanmerking dat het risico in verband het BSE-risicomateriaal, waarop het besluit van het Verenigd Koninkrijk betrekking had, al vóór de vaststelling van de beschikking bestond en dat niet gebleken was dat dat risico al weer verminderd was.
3.16.2 In casu staat vast dat al op 4 december 2000 op communautair niveau besloten was om het gebruik van veevoeder, waarin dierlijk eiwit is verwerkt, ook bij andere landbouwhuisdieren dan herkauwers niet toe te staan en dat een daarop gerichte regeling (Beschikking 2000/766/EG) reeds was vastgesteld. Daar lagen overwegingen van bescherming van de volksgezondheid aan ten grondslag.((27)) Het art. 2 TR Verbod sloot derhalve aan bij een op communautair niveau al aanvaarde koerswijziging met betrekking tot het gebruik bij landbouwhuisdieren van veevoeder, waarin dierlijk eiwit is verwerkt, en strekte ertoe om tot een snelle effectieve doorvoering van dat beleid te komen. Als bezwaar tegen het laten ingaan van het Verbod op 15 december 2000 in plaats van op 1 januari 2001 kan derhalve niet worden aangevoerd dat daarmee het beleid op communautair niveau, voor zover dat betrekking had op de bescherming van de volksgezondheid, werd gefrustreerd.
3.16.3 In het feit dat in artikel 4 van Beschikking 2000/766/EG is bepaald dat de Beschikking op 1 januari 2001 van kracht wordt, kan nog aanleiding worden gevonden om het laten ingaan op 15 december 2000 van het art. 2 TR Verbod als strijdig met met name die Beschikking te achten, indien achter de keuze voor 1 januari 2001 als datum voor het van kracht worden van de Beschikking de bedoeling steekt om ook andere belangen dan die van de gezondheid van mens en dier te beschermen. Cagemax voert in dit verband als belang voor de keuze van 1 januari 2001 op (ST, onder 29, sub f): "Daarmee kregen ondernemingen, op eenvormige wijze in alle lidstaten, namelijk een korte overgangsperiode om zich op de nieuwe aangescherpte verbodsvoorschriften in te stellen en daarbij hun bestaande voorraden van gebruikelijke omvang zonder aanzienlijke economische verliezen op te gebruiken, zodat geen communautaire financiële tegemoetkomingsregeling behoefde te worden getroffen." Onder ondernemingen zal Cagemax, naar mag worden aangenomen, ook ondernemingen willen verstaan, die verwerkte dierlijke eiwitten of diervoeder met dierlijke eiwitten verhandelden. Uit de considerans van Beschikking 2000/766/EG blijkt van dit gestelde belang niet, terwijl Cagemax ook geen andere bron vermeldt ter staving van de juistheid van haar stelling. Het lijkt ook niet met de met de beschikking beoogde bescherming van de gezondheid van mens en dier te stroken dat de datum van 1 januari 2001 is gekozen om producenten en handelaren van (diervoeder met) dierlijke eiwitten in de gelegenheid te stellen om hun voorraden nog snel op de markt te brengen. Nu niet is gebleken dat achter de keuze voor 1 januari 2001 als datum voor het van kracht worden van Beschikking 2000/766/EG de bedoeling heeft gezeten om het door Cagemax gestelde belang te beschermen, bestaat er geen goede reden om het op 15 december 2000 laten ingaan van het art. 2 TR Verbod op te vatten als strijdig met de voor Beschikking 2000/766/EG gekozen ingangsdatum.
Vraag a
3.17 Vraag a ziet op de andere door Cagemax opgevoerde barrière tegen het laten ingaan van het art. 2 TR Verbod op 15 december 2000, te weten dat, zolang op EU-niveau daarin geen wijziging was aangebracht, Richtlijn 90/425/EEG in samenhang met Beschikking 94/381/EG geen ruimte voor de nationale wetgever liet voor het treffen van maatregelen, ook niet het uitvaardigen van een verbod als het art. 2 TR Verbod. Ligt hier inderdaad nog een andere barrière?
3.17.1 In artikel 10 van Richtlijn 90/245/EEG is, naar het voorkomt, deze hoofdlijn te onderkennen dat het aanpakken van en optreden tegen zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren, een aangelegenheid is die primair aan communautair recht is onderworpen. Krachtens artikel 10 lid 1 dient het optreden van dergelijke ziektes of aandoeningen, onmiddellijk aan de Commissie en de andere Lid-Staten worden gemeld, terwijl in artikel 10 lid 4 is bepaald dat de Commissie erop toeziet dat zo'n melding zo spoedig mogelijk in het Permanent Veterinair Comité wordt besproken en dat zij de maatregelen treft, die nodig worden bevonden. De Commissie blijft verder de situatie volgen en wijzigt de genomen beslissingen dan wel trekt deze in. Verder blijkt uit lid 1, tweede en derde alinea, dat de Lid-Staten ertoe dienen over te gaan om de in communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- en/of preventiemaatregelen te treffen. Het primaat van het communautaire recht wordt bevestigd door het Hof van Justitie te Luxemburg in zijn uitspraak d.d. 26 mei 1993 in de zaak C52/92 (Commissie/Portugal).((28)) De Commissie verzoekt het EU Hof van Justitie vast te stellen dat Portugal door haar grenzen te sluiten voor de invoer van varkens uit andere landen als maatregel in verband met varkenspest in strijd met Beschikking 91/237/EEG van de Commissie heeft gehandeld. Deze Beschikking is op basis van artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG vastgesteld. Het EU Hof honoreert het verzoek. In rov. 19 overweegt het Hof van Justitie: "Wat artikel 10 van Richtlijn 90/425 betreft, dat een nieuwe beschermingsregeling in het leven roept, die men zeer spoedig in werking heeft doen treden teneinde de verspreiding van ziekten die een ernstig gevaar voor dieren of de volksgezondheid kunnen opleveren, doeltreffend te kunnen bestrijden, kan worden gesteld dat dit artikel een volledige harmonisatie teweeg brengt van de beschermende maatregelen tegen die ziekten, doordat zij nauwkeurig de taken en verplichtingen van respectievelijk de Lid-Staten en de Commissie op dit gebied vastlegt. De Lid-Staten hebben derhalve niet de bevoegdheid om op het gebied dat wordt bestreken door dit artikel en door beschikking 91/237, welke beschikking is gegeven met het oog op de toepassing daarvan, andere maatregelen te treffen dan die welke daarin expliciet zijn voorzien."
3.17.2 Intussen laat artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG een zekere ruimte voor het treffen van 'noodmaatregelen', waarin nog niet op communautair niveau is voorzien, en wellicht zelfs voor het treffen van 'noodmaatregelen' in afwijking van bestaande communautaire regels in verband met opgekomen nieuwe omstandigheden of verworven nieuwe inzichten. Blijkens lid 1, tweede alinea, mag de Lid-Staat, behalve in communautaire voorschriften voorgeschreven maatregelen, elke andere maatregel vaststellen die hij passend acht. In lid 1, vierde alinea, wordt aan de Lid-Staat van bestemming toegestaan om, in afwachting van door de Commissie op de voet van lid 4 te nemen maatregelen, conservatoire maatregelen te nemen, maar dat dan wel slechts voor zover geboden om ernstige redenen uit oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier. Een getroffen conservatoire maatregel dient onverwijld aan de Commissie te worden gemeld.
3.17.3 Bij Beschikking 94/381/EG had de Commissie de Lid-Staten opgedragen te verbieden het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de vervoedering van herkauwers. Daarmee werd ruimte gelaten voor gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de vervoedering van andere landbouwhuisdieren dan herkauwers. In het ruimte laten voor dat gebruik valt, zo schijnt het toe, op zichzelf niet een verbod te lezen voor Lid-Staten om op de voet van artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG bij wege van conservatoire maatregel een verbod te doen uitgaan dat er toe strekt om het produceren, verhandelen en gebruiken van veevoeder tegen te gaan, waarin dierlijk eiwit is verwerkt en bestemd is voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers. Een dergelijk verbod is ook niet met zoveel woorden in Beschikking 94/381/EG opgenomen.((29)) Bovendien is nog het volgende in aanmerking te nemen. Ook Beschikking 94/381/EG stoelt op inzichten van een bepaald moment. Nieuwe inzichten kunnen nopen tot het treffen van andere maatregelen, eventueel ook door Lid-Staten in afwachting van stappen van de zijde van de Commissie.
3.17.4 Indien, zo volgt uit het hiervoor in 3.17.2 en 3.17.3 gestelde, in casu aan de voorwaarden vermeld in artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG is voldaan, dan leveren deze Richtlijn en Beschikking 94/381/EG niet een voor het art. 2 TR Verbod niet te nemen hindernis op.
vraag b
3.18 Bij vraag b is aan de orde of in casu aan de voorwaarden vermeld in artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG is voldaan.
3.18.1 Om de volgende reden zal ervan moeten worden uitgegaan dat aan de in artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG vermelde voorwaarden is voldaan. De Staat heeft al bij conclusie van antwoord in eerste aanleg met een beroep op artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG gesteld tot het uitvaardigen van het art. 2 TR Verbod bevoegd te zijn. Niet alleen heeft Cagemax die stelling in de feitelijke instanties niet bestreden, maar ook heeft zij in het in de cassatiedagvaarding opgenomen cassatiemiddel geen op artikel 10 lid 1, vierde alinea, van de Richtlijn 90/425/EEG betrekking hebbende klacht opgenomen. Pas in haar Schriftelijke Toelichting (blz. 27 t/m 30) werpt Cagemax tegen, dat artikel 10 lid 1, vierde alinea, van Richtlijn 90/425/EEG geen genoegzame grondslag vormde voor het uitvaardigen van het art. 2 TR Verbod. Die tegenwerping geschiedt ontijdig. Bovendien, voor zover op blz. 28, onder e, van de Schriftelijke Toelichting de aanwezigheid van ernstige redenen uit oogpunt van de bescherming van de gezondheid wordt betwist, wordt daarmee ook nog een punt van feitelijke aard voor het eerst aan de orde gesteld, waarvoor in cassatie geen ruimte is. Nu zelfs in cassatie het beroep van de Staat op artikel 10 lid 1, vierde alinea van Richtlijn 90/425/EEG niet tijdig is bestreden, moet het er te dezen voor worden gehouden dat het art. 2 TR Verbod een conservatoire maatregel in de zin van die bepaling vormt.
3.18.2 Overigens, nu het art. 2 TR Verbod van 15 december 2000 strekte tot het anticiperend uitvoering geven aan Beschikking 2000/766/EG en met deze Beschikking beoogd werd de volksgezondheid te dienen, lijkt het gerechtvaardigd om het Verbod gelijk te stellen met een conservatoire maatregel in de zin van artikel 10 lid 1, vierde alinea, van de Richtlijn 90/425/EEG. De Beschikking 2000/766/EG, die op 1 januari 2001 in werking zou treden, is daarbij op te vatten als een door de Commissie 'te treffen maatregel'.
3.19 De aantekeningen hierboven in 3.12 t/m 3.18.2 voeren vooralsnog tot de slotsom dat het aannemelijk toeschijnt dat voor onderdeel 1 eveneens geldt dat het ook om juridisch inhoudelijke redenen geen doel treft.
4. Bespreking van onderdeel 2 van het cassatiemiddel
4.1 Onderdeel 2 keert zich tegen het oordeel van het hof in rov. 2.2 dat "niet kan worden gesteld dat de Staat in redelijkheid niet tot het besluit heeft kunnen komen het verbod van art. 2 van de Regeling reeds op 15 december 2000 te laten ingaan." Gesteld wordt dat het in onderdeel 1 aangevoerde dat oordeel onjuist althans onbegrijpelijk doet zijn. Blijkens deze stelling bouwt onderdeel 2 geheel voort op onderdeel 1. In haar Schriftelijke Toelichting voorziet Cagemax de klacht in onderdeel 2 van een onderbouwing, die niet aansluit bij wat in onderdeel 2 naar voren wordt gebracht. Met die onderbouwing kan bijgevolg geen rekening worden gehouden. Nu onderdeel 1 geen doel treft, moet hetzelfde voor onderdeel 2 worden aangenomen.
5. Bespreking van de onderdelen 4 en 5 van het cassatiemiddel
5.1 In de onderdelen 4 en 5 wordt opgekomen tegen de rov. 2.4 en 2.5, waarin het hof de in appel voorgedragen grief 4 bespreekt. Met die grief wordt het oordeel ten overvloede van de rechtbank bestreden dat, kort gezegd, het laten ingaan op 15 december 2000 van het art. 2 TR Verbod geen strijd oplevert met het égalité-beginsel en Cagemax derhalve ook uit dien hoofde geen aanspraak op een schadevergoeding kan maken. De grief acht het hof in rov. 2.4 reeds ongegrond, omdat - wederom kort samengevat - Cagemax niet verduidelijkt heeft waarom zij met de, de volksgezondheid betreffende maatregelen als Beschikking 2000/766/EG en de Tijdelijke Regeling en het op korte termijn inwerking treden daarvan geen rekening heeft hoeven te houden en waarom het voor haar onmogelijk is geweest om haar bedrijfsvoering in die zin zodanig aan te passen dat, bijvoorbeeld, minder handelsvoorraad zou zijn aangehouden, opdat de schade minder groot zou zijn indien maatregelen als zojuist genoemd zouden worden getroffen. Vanwege zijn oordeel in rov. 2.4 acht het hof zich in rov. 2.5 ontslagen van een beoordeling van grief 3. Met die grief wordt de vraag aan de orde gesteld of Cagemax in vergelijking tot anderen onevenredig door het art. 2 TR Verbod werd getroffen.
onderdeel 4
5.2 In onderdeel 4 wordt tot uitgangspunt genomen, dat ten gevolge van het art. 2 TR Verbod in de Tijdelijke Regeling de handelsvoorraad van Cagemax per 15 december 2000 onbruikbaar en daarmee waardeloos werd, terwijl die voorraad bij de communautaire voorschriften zonder meer ter vervoedering vóór 1 januari 2001, dat wil zeggen met behoud van hun economische waarde, had kunnen worden afgezet.
Bij dit uitgangspunt dient de kanttekening te worden geplaatst, dat het niet stoelt op in rechte vaststaande feiten. Cagemax heeft stellingen geponeerd van een strekking die overeenkomt met het zojuist vermelde uitgangspunt, maar rechtbank noch hof zijn aan een beoordeling van die stellingen toegekomen. Zij kunnen dan ook thans in cassatie hooguit hypothetisch voor juist worden gehouden.
5.3 De klacht in onderdeel 4 houdt in dat zonder nadere, maar ontbrekende, motivering onbegrijpelijk is dat geen sprake is van een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht((30)) van Cagemax als gevolg van nationale verbodsvoorschriften, waarvan de voortijdige invoering niet had kunnen worden voorzien en die ook niet in een noemenswaardige overgangstermijn voorzagen waarbinnen de justitiabelen hun schade hadden kunnen beperken.
Bij deze klacht wordt uit het oog verloren dat Cagemax noch bij de rechtbank noch bij het hof aan zijn vorderingen een disproportionele inbreuk door de Staat op het eigendomsrecht van Cagemax ten grondslag heeft gelegd. Het hof heeft bijgevolg ook geen oordeel gegeven over disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax. Van een onbegrijpelijk oordeel van het hof dienaangaande in die zin dat de Tijdelijke Regeling niet tot een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax heeft geleid, kan derhalve geen sprake zijn. Een klacht dat het hof ten onrechte heeft nagelaten ambtshalve stil te staan bij de vraag of er sprake is van een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht te geven, komt in onderdeel 4 niet voor.
5.4 Over het beroep op disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol EVRM wordt - volledigheidshalve - inhoudelijk nog kort het volgende opgemerkt.((31))
5.4.1 De inbreuk kan betrekking hebben zowel op ontneming van eigendom als op het reguleren van de gebruiksmogelijkheden van eigendom. De inbreuk dient om redenen van algemeen belang te geschieden zonder daarbij op de eigendomsgerechtigde een onevenwichtige last ('excessive burden') te leggen. Gebeurt dit laatste wel dan ontbreekt een 'fair balance' tussen de eisen van het algemeen belang en de belangen, die voor het betrokken individu aan zijn eigendomsrecht zijn verbonden. Om van een 'excessive burden' te kunnen spreken is onder meer vereist dat het nadeel dat de eigendomsgerechtigde van de inbreuk ervaart, niet kan worden beschouwd als een normaal (ondernemers)risico. Bij de bepaling of er wel of niet sprake is van een normaal (ondernemers)risico, speelt de voorzienbaarheid van het geleden nadeel een belangrijke rol.
5.4.2 Het zojuist gestelde doet in hoge mate ook opgeld bij schending van het égalité-beginsel. Schending van het égalité-beginsel en inbreuk op het eigendomsrecht vertonen in hun uitwerking een hoge mate van overlapping. Ook ter vaststelling of er sprake is van een schending van het égalité-beginsel die toekenning van schadevergoeding rechtvaardigt, vormt een belangrijke factor of de geleden schade wel of niet is op te vatten als een normaal (ondernemers)risico. Bij de beantwoording van die vraag wordt eveneens de voorzienbaarheid van de geleden schade van groot gewicht geacht.((32))4
5.4.3 Het hof heeft in rov. 2.4 vastgesteld dat het art. 2 TR Verbod en de snelle invoering daarvan voor Cagemax voorzienbaar waren en daarmee ook de schade, die dientengevolge zou kunnen worden geleden. Zoals hierna bij de bespreking van onderdeel 5 wordt uiteengezet, wordt dit oordeel van het hof tevergeefs in cassatie bestreden. Hieraan is de conclusie te verbinden dat de kans van slagen van het beroep op disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax, indien dat beroep in aanmerking zou kunnen worden genomen, niet groot is te achten.
onderdeel 5
5.5 In onderdeel 5 wordt 's hofs oordeel in rov. 2.4 omtrent de voorzienbaarheid van een verbod als het art. 2 TR Verbod en van het kunnen ingaan op korte termijn van een dergelijk verbod als onjuist, althans onbegrijpelijk bestreden. In het verlengde daarvan worden in onderdeel 5 ook bestreden de oordelen dat ondernemers als Cagemax, die zich bezig houden met economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten, zich daarop in hun normale bedrijfsvoering behoren in te stellen en een minder dan gebruikelijke handelsvoorraad dienen aan te houden, zodat de schade minder groot is indien maatregelen als Beschikking 2000/766/EG en het art. 2 TR Verbod worden getroffen. In dat verband wordt er nog op gewezen dat het art. 2 TR Verbod al inging vier dagen nadat het was afgekondigd.
5.6 Het oordeel van het hof over de voorzienbaarheid van een maatregel als vastgelegd in Beschikking 2000/766/EG houdt de vaststelling van een feit in en draagt daardoor een feitelijk karakter. Het oordeel kan derhalve in cassatie slechts op begrijpelijkheid worden beoordeeld.
Het oordeel over de voorzienbaarheid van het zojuist genoemde verbod stoelt enerzijds op de onweersproken gebleven stellingen van de Staat dat reeds vanaf 1994 vanuit de Europese Unie maatregelen ter voorkoming van BSE werden getroffen en dat diverse Lid-Staten het gebruik van dierlijke eiwitten in diervoeders (voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers) reeds jaren vóór de Beschikking 2000/766/EG hadden verboden en anderzijds op de vaststelling dat Cagemax tegenover die stellingen van de Staat onvoldoende heeft aangevoerd om begrijpelijk te doen zijn dat en waarom zij met maatregelen als de Beschikking (en het art. 2 TR Verbod) geen rekening heeft hoeven te houden. Het komt niet onbegrijpelijk voor dat het hof op deze twee gronden tezamen tot zijn voorzienbaarheidsoordeel is gekomen. Zij houden immers in dat de BSE-problematiek de voortdurende aandacht van de Europese Unie had en dat, wanneer die problematiek weer zou opleven zoals in 2000 het geval was, rekening kon worden gehouden met aanvullende maatregelen zoals die in diverse Lid-Staten al waren getroffen. Omdat de volksgezondheid bij deze problematiek was betrokken, kon er bovendien rekening mee worden gehouden, zoals het hof aan het slot van rov. 2.4 opmerkt, dat maatregelen wel eens op zeer korte termijn in werking zouden kunnen treden. Van het zojuist vermelde kon het hof ook tegenover Cagemax uitgaan, zolang zij geen feiten en omstandigheden aanvoerde die duidelijk maakten dat een en ander niet voor haar opging. Zulke feiten en omstandigheden heeft zij niet gesteld. In ieder geval wordt in onderdeel 5 niet aangegeven dat en waar zij dat wel heeft gedaan.
5.7 Het oordeel van het hof over het aanpassen van de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld het aanhouden van een geringere bedrijfsvoorraad, draagt eveneens een feitelijk karakter en is derhalve evenzeer in cassatie slechts op begrijpelijkheid te toetsen.
Het zojuist genoemde oordeel van het hof komt evenmin onbegrijpelijk voor. Het bij dat oordeel aan te houden vertrekpunt zijn het hiervoor besproken oordeel omtrent de voorzienbaarheid van maatregelen als in Beschikking 2000/766/EG vervat en bovendien de mogelijkheid dat die maatregelen wel eens op korte termijn in werking zouden kunnen treden. In het licht van die voorzienbaarheid mag worden verwacht dat een redelijk handelend ondernemer daarop zijn bedrijfsvoering afstemt. Die afstemming kan betrekking hebben op de omvang van de aan te houden bedrijfsvoorraad. Dat ook dit alles voor Cagemax niet zou op gaan, hoefde het hof eveneens niet aan te nemen zolang Cagemax daaromtrent niet voldoende had gesteld. Ook voor dit laatste punt geldt dat in onderdeel 5 niet wordt aangegeven in welke processtukken Cagemax feiten en omstandigheden heeft gesteld, die duidelijk maken dat en waarom zij ondanks de voorzienbaarheid van maatregelen als voorgeschreven in Beschikking 2000/766/EG en van de mogelijkheid dat die maatregelen wel eens op een korte termijn zouden kunnen worden ingevoerd, niet in staat was om haar bedrijfsvoering, bijvoorbeeld de voorraad-vorming, daarop af te stemmen. De verwijzing naar het feit dat tussen het publiceren en het van kracht worden van het art. 2 TR Verbod slechts vier werkdagen lagen, kan niet als voldoende verklarend worden beschouwd. Met zijn voorzienbaarheidsoordeel geeft het hof te kennen, dat een afstemming in een vroeger stadium op maatregelen als het art. 2 TR Verbod in de reden zou hebben gelegen.
onderdelen 4 en 5
5.8 In de onderdelen 4 en 5 wordt ook 's hofs beslissing in rov. 2.5 dat grief 3 geen behandeling behoeft, bestreden. Dat gebeurt op deze voet dat bij vernietiging van de oordelen in rov. 2.4 ook de beslissing in rov. 2.5 niet in stand kan blijven. Om de hiervoor genoemde redenen valt echter een vernietiging van de oordelen in rov. 2.4 niet te verwachten. Dan blijft de beslissing in rov. 2.5 dat grief 3 geen behandeling behoeft, van een deugdelijke grondslag voorzien.
5.9 De slotsom is dat de onderdelen 4 en 5 eveneens gedoemd zijn te falen.
6. Bespreking van onderdeel 6
6.1 Onderdeel 6 houdt de klacht in dat het hof ten onrechte is voorbijgegaan aan het aanbod van Cagemax om bewijs te leveren ter zake van de drie in het onderdeel genoemde stellingen.
6.2 De rechter hoeft een procespartij niet tot het leveren van bewijs van een stelling toe te laten, indien voor die stelling niet zodanige feiten zijn aangevoerd dat uit die feiten de juistheid van de stelling kan worden afgeleid. Aan een aanbod tot bewijslevering kan de rechter ook voorbijgaan, indien de te bewijzen stelling niet ter zake dienende is.
De eerst genoemde grond voor het passeren van een bewijsaanbod gaat op voor de stelling dat de spoedige inwerkingtreding van het art. 2 TR Verbod niet voorzienbaar was. Het hof heeft geoordeeld en kunnen oordelen dat Cagemax niet voldoende verduidelijkt heeft dat en waarom zij geen rekening heeft kunnen houden met een wellicht spoedig in werking treden van een maatregel als het art. 2 TR Verbod. De tweede grond voor het passeren van een bewijsaanbod gaat op voor de stelling dat de handelsvoorraad van Cagemax gebruikelijk was en dat Cagemax niet in korte tijd kon overschakelen op een andere, niet door het art. 2 TR Verbod getroffen bedrijfsvoering. Bij deze stellingen wordt immers buiten aanmerking gelaten hetgeen het hof omtrent de voorzienbaarheid van het art. 2 TR Verbod heeft overwogen.
6.3 Kortom, ook onderdeel 6 baat Cagemax niet.
7. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1. BSE staat voor 'Bovine Spongiforme Encefalopathie' en betreft een in 1985/1986 in Engeland bij koeien vastgestelde ziekte, die bestaat uit een degeneratie van de hersenen. De aantasting van de hersenen leidt tot gedragsstoornissen bij koeien. Vandaar dat ook gesproken wordt van de 'gekkekoeienziekte'. De fatale ziekte was al bekend bij schapen onder de naam 'scrapie' en bij mensen onder de naam 'Van Creutzveld-Jacob Disease'. Vermoed wordt dat de aantasting van de hersenen veroorzaakt wordt door prionen (eiwitten) met een afwijkende structuur en dat de in Engeland vastgestelde BSE het gevolg was van consumptie van veevoeder, waarin van slachtafval (vlees/beenderen) afkomstig diermeel is verwerkt. In 1995/1996 berichtten Britse onderzoekers, dat zij een nieuwe variant van de Van Creutzveld-Jacob Disease hadden vastgesteld en dat de structuur van de daarbij aangetroffen prionen een grote overeenkomst vertoonde met de BSE-prionen. Een verband met BSE werd voor mogelijk gehouden. Aanleiding voor de Beschikking van 4 december 2000 was dat zich weer nieuwe BSE-gevallen hadden voorgedaan, nu ook in andere Lid-Staten dan het Verenigd Koninkrijk, en dat geconstateerd was dat niet overal correcte uitvoering werd gegeven aan al eerder uitgevaardigde EU-regelingen.
2. Er had voordien op zowel nationaal als Europees niveau al heel wat regelgeving plaatsgevonden ter zake van de BSE-problematiek. Zo was er al een algeheel verbod op het verwerken van diermeel van zoogdieren in voer voor herkauwers (koeien, schapen en geiten). Dit verbod vloeide voort uit artikel 1 lid 1 van de Beschikking 94/381/EG d.d. 27 juni 1994 van de Commissie (PB L 172 van 7.7.1994, blz. 23-24, Eurlexnummer: 31994D0381) en artikel 2 van de op 1 maart 1999 in werking getreden ministeriële Regeling verbod diermelen in diervoeders d.d. 22 februari 1999 (Stcrt nr. 37 d.d. 23 februari 1999). Zie voor een opsomming van Europese regelgeving tot en met de Beschikking 2000/766/EG de uitspraak d.d. 13 december 2006 van het EU Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak T304/01 (Julia Abad Pérez e.a. tegen Raad van de Europese Unie en Commissie van de Europese Gemeenschappen), Jurisprudentie 2006 bladzijde II-04857, onder 2 t/m 22. 3. De uitbreiding van het verbod van het gebruik van voeder met diermeel van herkauwers tot landbouwhuisdieren in het algemeen vindt zijn grond hierin, dat vastgesteld was dat door onder andere het gebruik van dezelfde productielijnen het veevoeder voor herkauwers besmet raakte met diermeel voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers ("kruisbesmetting").
4. Zie de dagvaarding in eerste aanleg, onder 1.3, 2.1 en 3.1.
5. Een Richtlijn van de Raad d.d. 26 juni 1990, PB L 224 van 18.08.1990, blz. 29 (Eurlexnummer: 31990L0425), inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intercommunautair handels-verkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt.
6. Zie de conclusie van repliek, sub 2 t/m 5.
7. Opmerking verdient dat zowel het voorgedragen cassatiemiddel als de Schriftelijke Toelichting getuigen van een breed opgezette bestrijding van het arrest van het hof. Waarschijnlijk houdt dit hiermee verband dat in cassatie als vertrekpunt is aangehouden het bestaan van meer geschillen/procedures met de Staat. In de ST van Cagemax wordt nl. op enkele plaatsen gerefereerd aan "vergelijkbare procedures"; zie bijvoorbeeld § 21, aanhef, en § 24, sub c. De achtergrond van die geschillen is echter in de onderhavige procedure niet uit de doeken gedaan. Het gevolg van de brede opzet van de bestrijding van het arrest van het hof is dat hetgeen naar voren wordt gebracht niet altijd aansluit bij het in feitelijke instanties gevoerde debat en, voor wat de Schriftelijke Toelichting betreft, dat deze bovendien her en der buiten de grenzen treedt van de uit het cassatiemiddel voortvloeiende grenzen van de rechtsstrijd. Waar dat aan de orde is, zal hieronder nog nader worden aangegeven.
8. Zie in verband met dit thema onder meer: Snijders/Klaassen/Meijer, Nederlands burgerlijk procesrecht, 2007, nrs. 42 e.v.; Hugenholz/Heemskerk, Hoofdlijnen van Nederlands Burgerlijk Procesrecht, 2006, nr. 117; A.S. Hartkamp, Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden naar Europees recht en naar Nederlands recht, Oratie Radboud Universiteit Nijmegen, 2007; R.W.J. Crommelin, Het aanvullen van de rechtsgronden (diss UU), 2007, deel II, hoofdstukken 1 t/ m 8; C.E. Smith, Ambtshalve aanvullen van rechtsgronden, Ars Aequi Cahiers Privaatrecht, deel 14, 2004; T.F.E. Tjong Tjin Tai, De rechterlijke vrijheid en de feitelijke grondslag, TCR 20002-2, blz. 29 e.v.; Losbladige Kluwer-bundel Burgerlijke Rechtsvordering (Wesseling-Van Gent), art. 24, aant. 2 en art. 25.
9. Omdat het in casu gaat om een procedure op tegenspraak, wordt dit type gerechtelijke procedure hier aangehouden.
10. Dit belang wordt door de Hoge Raad benadrukt in HR 12 januari 2007, RvdW 2007, 88.
11. Hierachter steekt het beginsel van partijautonomie: het is aan de betreffende partij te bepalen of en in hoeverre hij voor de handhaving van zijn rechtspositie wenst zorg te dragen.
12. Zie voor de appelprocedure: Asser/Bakels/Hammerstein/Wesseling-van Gent, Procesrecht, Deel 4 - Hoger beroep, 2009, met name de nrs. 101, 125, 171- 177; F.J.H Hovens, Civiel appel, Monografieën Burgerlijk Procesrecht nr. 1, 2007, hoofdstuk 4 en blz. 121 en 122; Ras/Hammerstein, De grenzen van de rechtsstrijd in hoger beroep in burgerlijke zaken, 2004, met name nrs. 16, 23, 24, 43-55 en 56-60.En voor de cassatieprocedure: Asser/Veegens/Korthals-Altes/Groen, Procesrecht, Deel 7-Cassatie, 2005, met name nrs. 143 en 133 - 137.
13. HvJ EG 14 december 1995, Jurisprudentie 1995, blz. I-04705; Eurlexnummer: 61993J0430; NJ 1997, 116; AB 1996, 92, m.nt. F.H. Burg; BNB 1996, 276, m.nt. M.W.C. Feteris.
14. HvJ EG 7 juni 2007, Jurisprudentie 2007, blz. I-04233; Eurlexnummer: 62005J0222; NJ 2007, 391, m.nt. M.R. Mok; AB 2007, 228, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven; JB 2007, 131, m.nt. R.J.N. Schlössels en C.L.G.F.H. Albers. Dat het communautaire recht de rechter niet in het algemeen noopt dit recht buiten de grenzen van de rechtsstrijd toe te passen, oordeelt het HvJ EG ook nog eens in rov. 45 van zijn op 12 februari 2008 in de zaak C-2/06 uitgesproken arrest, te vinden in NJ 2008, 278, m.nt. M.R. Mok en AB 2008, 100, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven. Zie in dit verband ook de conclusie, sub 2.9, van A-G Keus voor HR 16 januari 2009, NJ 2009, 54.
15. Zie over ambtshalve toepassen van Europees communautair recht onder meer:
H.J. Snijders, Aanvulling van gronden van EU-recht door de Nederlandse burgerlijke rechter, bijdrage in de bundel onder redactie van A.S. Hartkamp c.s.: De invloed van het Europese recht op het Nederlandse Privaatrecht, 2007, blz. 79 e.v. en Ambtshalve aanvullen van gronden van Europees recht in burgerlijke zaken herijkt, WPNR 2008 (6761), p. 541-552 en de reacties daarop in WPNR 2008/6779, p. 977-982; A.S. Hartkamp, Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden naar Europees recht en naar Nederlands recht, Oratie Radboud Universiteit Nijmegen, 2007; M. Freudenthal en R.H. van Ooik, Optimale handhaving van het Europese recht in het Nederlandse privaatrecht: invloed op regels van procesrecht en ambtshalve toepassing, bijdrage in bundel onder redactie van A.S. Hartkamp c.s., De invloed van het Europese recht op het Nederlandse Privaat-recht, 2007, vooral blz. 65 e.v.; J.W. Rutgers, Ambtshalve toepassing van Europees recht in het civiele geding, bijdrage in bundel: Amice (Rutgers-bundel), 2005, blz. 295 e.v.
16. Zie de conclusie van repliek sub 2.1 en de memorie van grieven, blz. 6, bovenaan.
17. Het zojuist gestelde betekent niet dat de bevoegdheidsvraag nimmer iets met de openbare orde te maken heeft. De bevoegdheidsvraag houdt verband met het legaliteitsbeginsel: geen uitoefening van overheidsmacht zonder afdoende wettelijke grondslag. In bestuursrechtelijke procedures, waarin het direct aan de orde zijnde belang vaak de vraag betreft of de overheid al dan niet terecht een bepaald gedrag van de burger verlangt of verbiedt, wordt - in het kader van artikel 8:69 Awb, welk artikel een regeling bevat die in grote mate overeenkomt met die in de artikelen 24 en 25 Rv - de vraag of een bestuursorgaan daarbij bevoegd handelt, als een vraag van openbare orde opgevat. De bescherming van de burger tegen aanwending van overheidsmacht, het oogmerk dat achter het legaliteitsbeginsel steekt, wordt van zodanig groot gewicht geacht dat de bestuursrechter bij de vraag van bevoegdheidsoverschrijding dient stil te staan, ook buiten de door de procespartijen getrokken grenzen van het geschil. Zie hierover nader: M. Scheuder-Vlasboom, De Awb; het bestuursprocesrecht, 2001, blz. 130; R.H. de Bock, de omvang van het geding: over de betekenis en toepassing van art. 6:89 Awb, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2004.
18. Zie in dit verband: C.A.J.M Kortmann, Constitutioneel recht, 2008, blz. 356/357; Van der Pot/Elzinga/De Lange, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 2006, blz. 676; P.J. Boon/J.G. Brouwer/A.E. Schilder, Regelgeving in Nederland, Studiepockets staats- en bestuursrecht nr. 5, 2005, blz. 109 e.v.
19. Zie onder meer: A. van den Brink, Regelgeving in Nederland ter implementatie van EU-recht, diss. EU Rotterdam, 2004, blz. 69 en blz. 76 en 77.
20. Deze regeling houdt onder meer het verbod in om diervoeders, waarin dierlijke eiwitten voorkomen en die bestemd zijn voor vervoedering aan herkauwers, te bereiden, voorhanden of in voorraad te hebben, te be- en verwerken, af te leveren of te vervoederen. Zie in dit verband voetnoot 2.
21. TK 2000-2001, 21 501-16 en 24 688, nr. 273.
22. Beschikking van de Commissie d.d. 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van bovine spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit (94/381/EG), PB L 172 van 7.7.1994, blz. 23-24, Eurlexnummer: 31994D0381..
23. De Richtlijn van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommu-nautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en produkten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (90/425/EEG), Pb L 224 van 18.08.1990, blz. 29, Eurlexnummer: 31990L0425..
24. PB L 2 van 5.1.2001, blz. 32-40. Beschikking van de Commissie van 29 december 2000 betref-fende controlemaatregelen voor de tenuitvoerlegging van Beschikking 2000/766/EG van de Raad betreffen-de bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierl?ke eiwitten.
25. HvJ EG d.d. 5 december 2000, Zaak C-477/98, Jurisprudentie 2000 blz. I-10695, Eurlexnummer: 61998J0477 (Eurostock).
26. Richtlijn 89/662/EEG van de Raad d.d. 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, PB L 395 van 30.12.1989, blz. 13-22, Eurlexnummer: 31989L0662. Deze Richtlijn is, zoals de naam ervan reeds aangeeft, te beschouwen als een voorloper van Richtlijn 90/425/EEG.
27. Dat overweegt het EU Hof nadrukkelijk in HvJ EG d.d. 1 april 2004, Zaak C-286/02 P, Jurisprudentie 2004 bladzijde I-03465, Eurlexnummer: 62002J0286 (Bellio F.Ili Srl tegen Prefettura di Treviso), een mede op de Beschikkingen 2000/766/EG en 2001/9/EG betrekking hebbend arrest. Overwogen wordt onder meer: "De beschikkingen 2000/766 en 2001/9 dienen te worden uitgelegd ... gelet op artikel 152 EG, op grond waarvan bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid moet worden verzekerd" (rov. 44) en "Gelet op het doel van deze beschikkingen op het vlak van de volksgezondheid, moeten zij ruim worden uitgelegd,......." (rov. 46).
28. HvJ EG 26 mei 1993, Zaak C-52/92, Jurisprudentie 1993 blz. I-02961, Eurlexnummer: 61992J0052 (Commissie/Portugal).
29. Van een verbod zou nog kunnen worden gesproken, indien in de Beschikking een verbod aan de Lid-Staten zou zijn opgenomen om maatregelen te treffen, ook niet op de voet van artikel 10 lid 1, vierde alinea, van de Richtlijn 90/425/EEG, ter zake van veevoeder met dierlijk eiwit dat bestemd is voor andere landbouwdieren dan herkauwers.
30. Blijkens de Schriftelijke Toelichting, blz. 31, van de zijde van Cagemax in de zin van artikel 1 uit het eerste Protocol bij het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM).
31. Zie ter algemene oriëntatie omtrent artikel 1 van Protocol 1 bij het EVRM: T. Barkhuysen/ M.L. van Ploeger/H.D. Ploeger, De eigendomsbescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en het Nederlandse burgerlijk recht, preadviezen voor de Vereniging voor Burgerlijk Recht, 2005.
32. Zie voor een algemene beschouwing over de samenhang tussen disproportionele inbreuk op eigendomsrecht en schending van het égalité-beginsel: T. Barkhuysen en M.K.G. Tjepkema, Aansprakelijkheid uit 'rechtmatige' overheidsdaad: het samenspel tussen de nationale égalité en het Europese eigendomsrecht, RMTh 2006-5, blz. 179 e.v.
Uitspraak
11 september 2009
Eerste Kamer
07/11611
DV/TT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
CAGEMAX HOLLAND B.V.,
gevestigd te Zaltbommel,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT,
zetelend te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J.W.H. van Wijk.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Cagemax en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
Cagemax heeft bij exploot van 30 oktober 2003 de Staat gedagvaard voor de rechtbank 's-Gravenhage en gevorderd, kort gezegd, voor recht te verklaren dat de Staat jegens Cagemax onrechtmatig heeft gehandeld en de Staat te veroordelen tot betaling aan Cagemax van een geldbedrag van € 1.388.776,55, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding tot de dag der algehele voldoening.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 13 april 2005 de vorderingen van Cagemax afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft Cagemax hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 7 juni 2007 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft Cagemax beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. F.M. Ruitenbeek-Bart, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Wuisman strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De advocaat van Cagemax heeft bij brief van 19 juni 2009 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In december 2000 dreef Cagemax een onderneming die zich bezighield met onder meer handel in diermeel, een grondstof voor diervoeder.
(ii) In verband met een opleving op dat moment van de BSE-problematiek binnen de Europese Unie heeft de Raad van de Europese Unie op 4 december 2000 een beschikking vastgesteld betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten (Beschikking 2000/766/EG, Pb L 306 d.d. 07.12.2000, blz. 32). In deze Beschikking wordt aan de Lid-Staten opgedragen:
- te verbieden het vervoederen van verwerkte dierlijke eiwitten aan landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen (art. 2 lid 1);
- te verbieden het op de markt brengen, het verhandelen en het importeren uit en exporteren naar derdelanden van verwerkte dierlijke eiwitten, die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen (art. 3 lid 1, sub a);
- ervoor zorg te dragen dat alle verwerkte dierlijke eiwitten die bestemd zijn voor voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen, worden verwijderd van de markt, uit de distributiekanalen en uit de opslag bij landbouwbedrijven (art. 3 lid 1, sub b);
- ervoor zorg te dragen dat alle dierlijke afvallen in de zin van Richtlijn 90/667/EEG worden ingezameld, vervoerd, verwerkt, opgeslagen of vernietigd overeenkomstig de genoemde richtlijn, de Beschikking 97/735/EG van de Commissie en de Beschikking 1999/534/EG van de Raad (art. 3 lid 2).
In art. 4 wordt bepaald dat de Beschikking op 1 januari 2001 van kracht wordt.
(iii) In Beschikking 2000/766/EG van 4 december 2000 en de daarachter stekende opleving van de BSE-problematiek heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: Minister van LNV) aanleiding gevonden om op 8 december 2000 het Besluit houdende "Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten in alle diervoeders landbouwhuisdieren" (Stcrt. 08.12.2000, nr. 239, blz. 18) te nemen. Deze regeling (hierna: Tijdelijke Regeling) houdt onder meer in:
- een verbod om verwerkte dierlijke eiwitten, bestemd voor vervoedering aan landbouwhuisdieren, te be- of verwerken, aan te voeren, te ontvangen, af te leveren, te vervoeren, te koop aan te bieden, te kopen of te vervreemden (art. 2, lid 1); dit verbod (hierna: "het art. 2 TR-verbod") gaat in op 15 december 2000;
- een verbod om verwerkte dierlijke eiwitten te vervoederen aan landbouwhuisdieren, buiten of binnen Nederland te brengen, voorhanden te hebben op bedrijven waar landbouwhuisdieren worden gehouden alsmede op bedrijven die diervoeders voor landbouwhuisdieren vervaardigen, verhandelen en op- of overslaan (art. 3 lid 1); dit verbod gaat 1 januari 2001 in.
(iv) In de toelichting op de Tijdelijke Regeling komt de volgende passage voor:
"Onderhavige regeling strekt tot implementatie van deze beschikking (art. 3). Ter anticipatie op deze verplichting (tot verwijdering van verwerkte dierlijke eiwitten van de markt etc.) wordt in art. 2 van onderhavige regeling een verbod ingesteld op het verhandelen, afleveren, transporteren en be- en verwerken van dierlijke eiwitten ten behoeve van vervoedering aan landbouwhuisdieren. Dit verbod treedt op 15 december 2000 in werking en hiermee wordt beoogd de bestaande en reeds voorgenomen productieprocessen te doen 'opdrogen' en daarmee het bedrijfsleven kosten en moeite te besparen om op
1 januari 2001 eventueel afgezette en vervaardigde producten te moeten terughalen."
(v) Cagemax heeft aangevoerd dat zij bij het ingaan van het art. 2 TR-verbod nog een voorraad van 3.866.905 kg te verhandelen diermeel had met een handelswaarde van € 1.388.776,55. Vanwege het verbod kon die voorraad niet meer verhandeld worden, waardoor deze geheel haar waarde verloor. Bij brief van 12 mei 2003 is de Staat voor deze schade aansprakelijk gesteld.
3.2 De hiervoor in 1 vermelde vordering strekkende onder meer tot vergoeding van het zojuist vermelde bedrag is door de rechtbank afgewezen. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
3.3.1 De onderdelen 1 en 3 van het middel komen hiertegen op met het betoog dat de Minister van LNV niet bevoegd was tot het laten ingaan van de Tijdelijke Regeling op een eerder tijdstip dan 1 januari 2001. Volgens onderdeel 1 heeft het hof miskend dat het per 15 december 2000 laten ingaan van het art. 2 TR-verbod in strijd is met dwingend communautair recht, en had het hof daartoe zonodig met aanvulling van de rechtsgronden moeten concluderen. Volgens onderdeel 3 is het hof ten onrechte niet tot de conclusie gekomen dat voor het art. 2 TR-verbod ook naar het nationale recht de vereiste wettelijke grondslag ontbrak, tot welke conclusie het hof zonodig met aanvulling van de rechtsgronden had moeten komen.
3.3.2 Tegen deze onderdelen voert de Staat terecht aan dat zij gebaseerd zijn op stellingen die Cagemax in de feitelijke instanties niet heeft betrokken, en dat die stellingen niet voor het eerst in cassatie kunnen worden aangevoerd. De Staat heeft dit betoog in de schriftelijke toelichting aan de hand van de gedingstukken en het partijdebat in 3.4 tot en met 3.9 uitgewerkt voorzover het de in cassatie aan de orde gestelde strijdigheid met communautair recht betreft, en daarbij aansluitend in 3.26 voorzover het de stelling betreft dat de Tijdelijke Regeling een toereikende nationaalrechtelijke grondslag ontbeert. Volgens de Staat liggen deze nieuwe grondslagen buiten de rechtsstrijd van partijen, die tot en met het hoger beroep beperkt was tot de vraag of, uitgaande van de bevoegdheid tot vaststelling van de Tijdelijke Regeling, de Staat onzorgvuldig jegens Cagemax heeft gehandeld door de Tijdelijke Regeling, zonder dat de Beschikking daartoe noopte, al voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Beschikking in werking te laten treden.
Cagemax heeft dit betoog onweersproken gelaten, en uit het processueel debat, zoals weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.4 tot en met 3.5.1 blijkt dat het hof, indien het de thans naar voren gebrachte stellingen zou hebben onderzocht, buiten de grenzen van de rechtsstrijd van partijen zou zijn getreden. In de onderhavige zaak is geen sprake van een communautair belang van zo fundamenteel gewicht en in een zodanig concrete mate, dat het hof ambtshalve ertoe had moeten overgaan om ter behartiging van dat belang communautair recht toe te passen.
3.3.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de onderdelen 1 en 3, en het op onderdeel 1 voortbouwende onderdeel 2, niet tot cassatie kunnen leiden.
3.4 Onderdeel 4 keert zich tegen rov. 2.4 waarin het hof grief 4 heeft behandeld die betrekking had op de door het hof bevestigend beantwoorde vraag of Cagemax rekening had kunnen en moeten houden met maatregelen als hier aan de orde. De klacht van onderdeel 4 houdt in dat zonder nadere, maar ontbrekende, motivering onbegrijpelijk is dat geen sprake is van een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax als gevolg van nationale verbodsvoorschriften, waarvan de voortijdige invoering niet had kunnen worden voorzien en die ook niet in een noemenswaardige overgangstermijn voorzagen waarbinnen de justitiabelen hun schade hadden kunnen beperken.
Aldus doet zich ook hier de situatie voor dat Cagemax in cassatie een klacht aanvoert over een onderwerp dat geen onderdeel uitmaakte van de rechtsstrijd in feitelijke instanties. Aan de vordering van Cagemax lag immers niet ten grondslag dat de Staat een disproportionele inbreuk op het eigendomsrecht van Cagemax heeft gemaakt.
3.5 Onderdeel 5 is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 2.4 omtrent de voorzienbaarheid van een verbod als het art. 2 TR-verbod, waarmee Cagemax volgens het hof rekening had kunnen en moeten houden, evenals met de omstandigheid dat dergelijke maatregelen wel eens op zeer korte termijn in werking zouden kunnen treden, nu het immers gaat om maatregelen die de volksgezondheid betreffen. De klachten van het onderdeel zijn tevergeefs voorgesteld, omdat het erdoor bestreden oordeel geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en voor het overige als van feitelijke aard in cassatie niet op juistheid kan worden onderzocht. Het oordeel is ook niet onbegrijpelijk en het is niet ontoereikend gemotiveerd. Het hof mocht bij zijn oordeel betrekken dat reeds vanaf 1994 vanuit de Europese Unie maatregelen ter voorkoming van BSE werden getroffen en dat diverse Lid-Staten het gebruik van dierlijke eiwitten in diervoeders (voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers) reeds jaren vóór de Beschikking 2000/766/EG hadden verboden. Het hof heeft ook kunnen oordelen dat Cagemax tegenover die stellingen van de Staat onvoldoende heeft aangevoerd om begrijpelijk te doen zijn dat en waarom zij met maatregelen als de Beschikking (en het art. 2 TR-verbod) geen rekening heeft hoeven te houden, waarbij het hof, naar eveneens is te begrijpen, mede heeft verwezen naar het belang van de volksgezondheid dat maatregelen op korte termijn noodzakelijk kan maken. Het hof heeft voorts onder ogen gezien dat het verbod op een zeer korte termijn is ingegaan, maar het heeft geoordeeld dat Cagemax niet voldoende heeft verduidelijkt waarom het voor haar onmogelijk was haar bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat zij minder schade zou lijden door de onderhavige maatregelen. Cagemax voert in cassatie niet aan dat (en waar) zij een verduidelijking van haar standpunt heeft gegeven, zodat de aangevoerde motiveringsklachten geen doel treffen.
3.6 Onderdeel 6 houdt ten slotte in dat het hof ten onrechte is voorbijgegaan aan het aanbod van Cagemax om bewijs te leveren ter zake van de drie in het onderdeel genoemde stellingen. Het onderdeel faalt op de gronden vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 6.2.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Cagemax in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 5.987,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein, F.B. Bakels en C.A. Streefkerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 11 september 2009.
